Стадии законотворческого процесса. Фрагмент из книги «Законотворчество как политический процесс»
Фрагмент из книги Екатерины Шульман «Законотворчество как политический процесс»
Купить книгу:
Эхо Книги
Просто Книги
Озон
Законотворчество представляет собой частично публичный политико-правовой процесс, в ходе которого происходит согласование интересов властных групп и акторов путем разработки, обсуждения, принятия, оценки и возможной последующей корректировки законодательного акта.
Понимание стадий законотворческого (законодательного) процесса различными авторами логически вытекает из их определения самого этого процесса. Если он понимается как формально-регламентированная деятельность, то его стадии будут соответствовать процедурам, описанным в соответствующих законодательных и нормативных актах.
Р. Ф. Васильев отмечает существенные расхождения мнений относительно количества стадий законодательного процесса в научной литературе: «В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяются, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон. Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия).
У других правоведов встречается шесть стадий: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу».
Наиболее распространена следующая периодизация законодательного процесса:
1. Внесение законопроекта (законодательная инициатива).
2. Рассмотрение законопроекта в комитетах (комиссиях) парламентских палат.
3. Принятие закона.
4. Промульгация (подписание закона главой государства).
5. Опубликование закона.
Последняя из названных стадий иногда разделяется на две: а) санкционирование (подписание) главой государства; б) промульгация с официальным опубликованием.
Такое понятие о стадиях законодательного процесса прямо вытекает из регламентно-правового подхода к определению самого этого процесса — сформулированные стадии соответствуют регламентным и законным процедурам внесения, обсуждения и одобрения законодательных новаций.
Более широкий взгляд на законодательный процесс, включающий социально-политические его составляющие, позволяет расширить число его стадий как хронологически, так и по числу участников. Так, в цитировавшейся выше работе Г. П. Ивлиева и Г. А. Гаджимагомедова перечисляются следующие этапы:
1. Разработка законопроекта, включающая деятельность по выявлению общественных интересов, постановку вопроса о необходимости законодательного регулирования тех или иных вопросов, выработку концепции законопроекта, написание текста законопроекта, подготовку сопроводительных документов.
2. Официальное внесение проекта в Государственную думу.
3. Рассмотрение и принятие законопроекта, включая стадию внесения поправок между первым и вторым чтениями.
4. Рассмотрение и одобрение (отклонение) закона Советом Федерации.
5. Подписание закона президентом и его обнародование.
6. Реализация закона.
Авторы упоминавшейся ранее работы «Введение в публичную политику» рассматривают этапность нормотворческого процесса не в регламентном, а в проблемно-политическом аспекте, приводя следующие его четыре стадии: идентификация проблемы, включение ее в политическую повестку дня (agenda); формулировка решения (законопроекта, поправки); принятие решения, имплементация (администрирование); оценка (возможное редактирование, отмена решения).
Уточним, что в данном случае автор имеет в виду не законотворческий процесс в строгом смысле, а процесс policy making — принятия политических решений в целом. Однако, как уже было отмечено выше, в англоязычном политологическом дискурсе публичная политика и политическое решение преимущественно подразумевают публичную деятельность парламента и принятие нормативных решений — создание, изменение или отмену законов, правовых актов и судебных решений.
Исследовательская служба Конгресса США выделяет следующие стадии законодательного процесса: работа в подкомитете, обсуждение на заседании комитета, рассмотрение проекта руководством партии, прохождение комитета по процедурным вопросам палаты представителей, заседание палаты на правах комитета, заседания палаты представителей, сената, передача проекта в согласительный комитет, направление президенту.
А вот пример несколько иной классификации, более подробной и практико-ориентированной:
1. Этап внесения: создание проекта, поиск соавторов.
2. Внесение проекта.
3. Первичное обсуждение: обсуждение в комитете и подкомитете, возможное привлечение комитетов-соисполнителей.
4. Посткомитетская стадия: возможное возвращение в комитет.
5. Заседание палаты на правах комитета.
6. Согласительные процедуры: прохождение комитета по процедурным вопросам, финальное одобрение.
7. Стадия согласования с исполнительной властью: одобрение, отклонение и согласительные процедуры, вето президента или его подпись.
Таким образом, в зарубежной научно-практической литературе также имеются значительные расхождения по вопросу стадиальности законодательного процесса, и по мере развития политической науки можно проследить тенденцию к расширению как хронологических рамок процесса, так и круга вовлеченных в него лиц и организаций (государственных и негосударственных).
Суммируя, можно сказать: под стадиями законотворческого процесса обыкновенно понимаются относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу создания закона.
Купить книгу:
Эхо Книги
Просто Книги
Озон