T-Invariant: Благотворная «схема». Как залоговые аукционы повлияли на экономику молодой России
Автор: Максим Гонгальский, кандидат физико-математических наук
Сегодня с подачи команды Навального общество обсуждает события тридцатилетней давности и рассуждает, в какой мере эти события определили наступление путинизма и, как следствие, войну с Украиной. Однако, к сожалению, зачастую дискуссия сводится к взаимным обвинениям в духе: «Вы не можете судить — вы тогда и не жили» и ответному: «Нет, это вы не можете судить, ведь вы — участники тех событий». В такой ситуации полезно будет обратиться к научным работам, которые могут дать более широкий и сложный взгляд на недавнее прошлое.
Одним из ключевых пунктов обвинений в адрес реформаторов 90-х стали знаменитые «залоговые аукционы», благодаря которым в России появились те самые нефтяные олигархи — долларовые миллиардеры, завсегдатаи списков Форбс.
Статья американского политолога Даниела Трейсмана «Возврат к теме “Займов за акции”» — важный аргумент в этой дискуссии со стороны тех, кто призывает не упрощать задачи, стоявшие перед властью и правительством России сразу после обрушения СССР. В статье Трейсман приходит к парадоксальному выводу: хотя залоговые аукционы выглядели как коррупционная схема и раздача активов олигархам, они благотворно повлияли на российскую экономику и обеспечили её взрывной рост.
Даниел Трейсман — профессор Университета Калифорнии в Лос-Анджелесе, автор более 150 научных статей, которые процитировали больше 20 тысяч раз. Трейсман окончил Гарвард и Оксфорд и много лет занимается изучением российской политики и экономики. Российскому читателю Трейсман знаком как соавтор Сергея Гуриева по книге «Диктаторы обмана». Т-invariant беседовал об этой книге с Сергеем Гуриевым здесь.
Залоговые аукционы: экономические и политические предпосылки
Для начала стоит понять, что вообще представляли собой эти пресловутые «залоговые аукционы». Идея принадлежала со стороны олигархов Владимиру Потанину, а со стороны правительства — Анатолию Чубайсу. В 1995-ом году российский бюджет представлял из себя одну большую финансовую дыру: плановая экономика уже не работала, а рыночная — еще не заработала. Вопрос стоял очень остро: инфляция была огромная, зарплаты бюджетникам задерживались на месяцы или даже годы, поэтому правительство остро нуждалось в деньгах, желательно прямо сейчас. Не хватало по меньшей мере 800 миллионов долларов. К тому же на носу были выборы 1996-года и проигрывать их Ельцину не хотелось.
Задумка была в том, что крупные бизнесмены дадут государству кредит под залог крупной собственности, например, нефтяных вышек, нефтеперерабатывающих заводов и горно-обогатительных комбинатов. Декларировалось, что, получив эти деньги, правительство снизит инфляцию, выплатит бюджетникам зарплаты, а потом вернет бизнесменам деньги и получит акции госкомпаний назад. Однако всем было более-менее очевидно, что правительство деньги не вернет и залог останется бизнесменам навсегда.
По сути это была форма приватизации. Формально приватизация нефтедобывающей отрасли была запрещена госдумой, а в те времена лидеры фракций на летучки в Кремль не ходили. Ельцина поддерживала только партия «Наш дом — Россия», у которой было-то всего 12% мандатов в думе. Крупнейшей партией была КПРФ с 35% мандатов, которая, конечно же, выступала против любой приватизации и вообще за возврат в СССР. Поэтому Чубайс придумал такой «ход конем»: формально продажи госсобственности не происходит, но по факту бюджет получает деньги, а бизнесмены —заводы и вышки.
С залогами и акциями разобрались, а что с аукционами? Акции отдавались под залог на аукционе, т.е. тому, кто предложит наибольшую сумму. Прямо и были такие лоты — компания ЮКОС — 150 миллионов долларов, компания Сибнефть — 100 миллионов долларов. В теории, все желающие могут участвовать, а бюджет получает максимальную сумму на благо народа. Так было задумано, а что получилось в итоге — прочитаем в статье Трейсмана.
Честность процедуры и критика
С открытостью и честностью у аукционов были огромные проблемы — именно за это их критикуют больше всего.
Формально участвовать мог любой желающий, а побеждал тот, кто предлагал наибольшую цену, но на практике аукционы скорее напоминали выборы в путинской России, нежели площадку для свободной торговли.
Вы подайте заявочку, а специльная комиссия её тщательно рассмотрит. Проверит все ваши документики, нет ли где ошибок, посмотрит какой у вас опыт управленческой деятельности и так далее. То есть по сути правительство отбирало участников аукционов, которым доверяло, а они уже соревновались между собой. Стоит ли говорить, что это выглядит как коррупционная схема?
Апофеозом манипуляций стал аукцион в Сургуте, где разыгрывались акции Сургутнефтегаза.
Внезапно в день проведения аукциона в Сургуте просто закрылся аэропорт. Хотели сделать ставку? А надо было раньше прилетать!
И как вы думаете, кто выиграл этот аукцион? Правильно — директор Сургутнефтегаза Владимир Богданов.
В таких условиях вала участников не наблюдалось: как правило их было ровно двое для создания видимости конкуренции, а остальных могли просто не допустить в зал для торгов, да и существенного повышения цены тоже не было: чаще всего акции уходили по номинальной стоимости, установленной государством. Правда, отсюда нельзя сделать вывод о том, что желающих было прямо много: например, акции четырех компаний из 16 вообще никто не захотел покупать.
Стоимость продажи
Здоровой конкуренции, как мы видим, не получилось. Но означает ли это, что нефтяную отрасль распродали за копейки и разворовали? Нередко можно услышать такое мнение: дескать, были огромные советские концерны, стройки века, в нечеловеческих условиях героически воздвигнутые, а потом пришли олигархи на всё готовенькое, за взятку присвоили их себе, а народ остался ни с чем и живет в нищете. И действительно, ведь мы знаем Потанина, Абрамовича, Березовского и Ходорковского как мультимиллиардеров, а сырьевые предприятия они купили за смешную сотню миллионов долларов — такого и на нормальный дворец с аквадискотекой даже не хватит! Откуда взялось остальное? Ну, понятное дело, украли у народа!
Звучит красиво, но совсем не соответствует действительности, говорит нам Трейсман. Да, сегодня нефть стоит очень дорого, пользуется большим спросом и приносит баснословные доходы владельцам нефтевышек. Но в 1995-ом году это было не так. Нефть стоила 17 долларов за баррель, а советские гиганты представляли из себя довольно плачевную картину со старым оборудованием, низким качеством менеджмента, бандитскими группировками, орудующими на заводах, и огромными долгами, измеряемыми, как минимум, сотнями миллионов долларов. Вдобавок к этому на горизонте маячили выборы 1996 года, где Ельцин с большой вероятностью проигрывал, а побеждал Зюганов. А это означало, что приватизационные сделки будут аннулированы, а отданные в бюджет живые деньги, конечно же, никто не вернет.
Трейсман приводит таблицу с оценками закупочной и рыночной стоимости и вычисляет примерную скидку (Таблица 1).
Цифры разнятся, но для олигархов скидки составили от 30 до 50 процентов. То есть ни о какой продаже за копейки речи не идёт.
Трейсман отмечает, что вообще-то такая скидка, около 30 процентов, является стандартной практикой для приватизации в развивающихся странах. Правительства специально снижают цену, чтобы гарантированно распродать все акции и показать другим инвестора, как перспективно и выгодно вкладываться в их экономику. Кроме того, такие активы — это своего рода «кот в мешке»: никто не может гарантировать точность оценки цены, поэтому в скидку закладывается возможная ошибка в расчетах. Ну, вроде того, как телефоны новой фирмы продают дешевле, чтобы больше людей их купило и оставило хорошие отзывы.
Парадоксально, но основными бенефициарами программы стали вовсе не олигархи, а так называемые «красные директора» — руководители еще с советских времен, этакие местные князьки, которые не только управляли заводами, но и имели связи с местными властями, силовиками и бандитами. Оказалось, что возможность на денек закрыть аэропорт в Сургуте дает куда большую скидку, чем личное знакомство с Анатолием Чубайсом или Альфредом Кохом: по оценке учёного, акции Лукойла и Сургутнефтегаза по цене в 5-10 раз ниже рыночной купили их же топ-менеджеры.
А каков был масштаб проблемы? Сегодня иногда создается впечатление, что залоговые аукционы были аферой века и с молотка ушла вся страна. Однако Трейсман оценивает общую долю распроданных активов примерно в 8-10% от всего фондового рынка и отмечает, что, например, доля Газпрома была приватизирована с помощью ваучеров на еще большую сумму без всяких аукционов. Изначально план был более грандиозными и в список входили 43 предприятия. Однако потом менеджеры большинства из них добились исключения их предприятий из программы и в итоговом листе осталось только 16 концернов.
В целом, нужно понимать, что в те времена это не выглядело как распродажа модных кроссовок под конец сезона. Для получения акций требовалось выложить десятки, а то и сотни миллионов долларов в виде ликвидных средств без всякой рассрочки, чтобы получить контроль за предприятиями с неясными перспективами развития, зато перспективы аннулирования сделки после прихода к власти коммунистов были куда более ясными.
По сути, кроме олигархов да «красных директоров» и покупателей-то было взять особенно неоткуда.
Население всё заработанное моментально переводило в доллары и складывало под подушку, а иностранные инвесторы вкладываться в экономику вчерашнего СССР желанием не горели, особенно в отрасли, которые требуют больших инвестиций и медленно окупаются.
И это не пустые слова: те же олигархи активно пытались найти соинвесторов за границей. Например, Березовский обращался и к Мерседесу, и к Дэу, и к нью-йоркским инвесторам.
А когда он обратился к Джорджу Соросу (да-да, тому самому), тот ему посоветовал всё продать и уехать из России до поражения Ельцина на выборах: «Этот пакет не стоит ничего. Ставлю сто против одного, что коммунисты выиграют и отменят аукционы».
Помимо «красной угрозы» было и много других рисков. Трейсман подробно их обсуждает в статье, но мы не расскажем не про все, а обсудим самый «нерыночный»: связи местных менеджеров с оборотнями в погонах и бандитами. 90-е прочно ассоциируются у нас с бандитскими разборками, заказными убийствами, рэкетом и вымогательствами. Поэтому покупка предприятия означала, что его реформирование обернется не только бухгалтерским аудитом и копанием в бумажках, но и борьбой с реальными ОПГ, которые свой доход терять не собираются. Не просто так олигархи ездили в бронированных мерседесах в окружении вооруженной охраны. И это не всегда помогало, например, в 1994 году Борис Березовский чудом выжил после покушения.
Нужно понимать, что фраза «государственное — значит ничьё» — это очень большое упрощение. Номинально заводы и вышки принадлежали государству, но в реальности у них были другие если не владельцы, то хозяева. У директоров, как правило, были связи с милицией, прокуратурой, бандитами, а в местной администрации сидели их ставленники. Всё это было огромной отлаженной коррупционной машиной по извлечению прибыли и её обналичиванию. Но поскольку формально зарабатывать больше своей зарплаты директору завода было нельзя, то значительная часть этих денежных потоков вытекала в серую зону через мошеннические схемы и пособников из криминала. Всё это олигархам предстояло прикрыть, если они хотели, чтобы уплаченные ими в бюджет десятки миллионов долларов всё-таки конвертировались в работоспособные предприятия. И важно помнить, что всё это при низких ценах на нефть.
Итоговую скидку, полученную Ходорковским, Березовским и Потаниным за приобретение ЮКОСа, Сибнефти и Норникеля Трейсман оценивает в 185 миллионов долларов. В то же время потери капитализации при приватизации Газпрома он оценивает как 2.5 миллиарда долларов, из которых по его оценкам около 1 миллиарда долларов досталось менеджерам Газпрома. Газпром приватизировался в начале девяностых через ваучеры. Отсюда учёный делает вывод, что скидка, которую получили олигархи, выглядит уже «менее драматично».
Новое качество менеджмента
Итак, мы разобрались, что, вопреки распространенному мнению, заводы не были проданы олигархам за копейки. Если и была скидка, то она была вполне оправдана и являлась типичной для приватизации в развивающихся странах. «Красные директора» купили активы гораздо дешевле за счет инсайдерской информации и административных рычагов, которые, в частности, позволили обосновать занижение цены.
Теперь давайте посмотрим, насколько эффективным было новое руководство. Всё-таки основная задача приватизации — улучшение качества менеджмента, а не закрытие сиюминутной бюджетной дыры. Трейсман ретроспективно сравнивает три категории предприятий: приватизированные олигархами, приватизированные «красными директорами» и оставшиеся в госсобственности (Рисунок 1).
Вывод учёного однозначен: олигархи управляют собственностью лучше всех, «красные директора» существенно хуже, но всё же лучше, чем государство.
За первые 5 лет прибыль ЮКОСа, Сибнефти и Норильского никеля выросла в 36, 10 и 5 раз соответственно, при этом цена на нефть менялась незначительно: с 21 до 24 долларов за баррель. Дальнейший рост цен на нефть, конечно, еще больше увеличил прибыльность компаний. Капитализация тоже выросла в десятки раз, и рекордсмен тут тоже ЮКОС: к 2003 году она выросла в 50 раз.
Причина резкого роста — именно в качественно ином, эффективном менеджменте. Владельцы инвестировали огромные средства в развитие — сотни миллионов или даже миллиард долларов, как это делал ЮКОС.
Олигархи были более эффективными управленцами, хотя бы потому, что они прошли «сито» 90-х, когда менее талантливые предприниматели просто разорялись.
Конечно, 90-е — время не самого чистого и честного бизнеса и некоторый цинизм тоже помогал быстрее разбогатеть, но всё-таки нельзя отрицать, что сам навык управления бизнесом был очень важен. У олигархов было много связей с иностранными компаниями, они ориентировались на мировой уровень управления бизнесом, приглашали иностранных специалистов, привлекали иностранные инвестиции, закупали импортное оборудование.
В то же время «красные директора» были управленцами советской формации и, в целом, были менее компетентны профессионально. Кроме того, поскольку они долгие годы работали, не будучи собственниками предприятий, их система менеджмента обросла всевозможными коррупционными схемами, двойной бухгалтерией и прочими атрибутами неэффективности. Ломать чужую порочную систему всегда легче, чем свою. У них не было сопоставимых возможностей по инвестициям: связи с зарубежными инвесторами были более слабыми, а своих избыточных денег было сильно меньше. Да и вообще, зачастую «красные директора» выкупали предприятия за счёт средств самих предприятий, зарезервированных для их же развития. Соответственно, после выплаты залога средств на развитие и не оставалось. Показательна тут история пресловутого Сургутнефтегаза, который был выкуплен менеджментом самого Сургутнефтегаза за счет средств пенсионного фонда его сотрудников.
А как повлияли залоговые аукционы на развитие российской экономики? С точки зрения Трейсмана — положительно.
Приватизированные олигархами предприятия быстро росли, добыча нефти тоже росла семимильными шагами, бюджет наполнялся «нефтедолларами». Уровень бедности снижался: с 28% за 4 года до аукционов, до 24% — после аукционов, но до роста цен на нефть, и до 13% к 2010 году. Конечно, бенефициары стали сказочно богатыми людьми, утопающими в роскоши. Бесконечные яхты, виллы, частные самолеты и вечеринки в Куршевеле стали неотъемлемой частью образа жизни олигархов. Всё это вызывало понятные эмоции у населения. Но это — свойства быстрорастущей либеральной экономики. В 2008 году в списке Форбс было 87 россиян и только 8 из них имели отношение к залоговым аукционам. Те, кто вложились в российский фондовый рынок в 1998 году — сразу после дефолта — получили астрономические прибыли. Так устроен любой рынок: кризисы порождают не только миллионы разочарованных людей, потерявших свои деньги, но и немногих счастливчиков, которые вовремя «вышли в кэш», а потом скупили акции за копейки в самой нижней точке.
Заплатили ли олигархи государству государственными же деньгами?
Существует точка зрения, которая часто идёт прицепом к тезисам о «распродаже активов олигархам за копейки», что и эти копейки они взяли не из своего кармана, а из государственного, тем самым просто украли предприятия, и бюджет не получил ничего. Мнение это корнями уходит в отчет счетной палаты за 2004 год, где критикуется вся программа приватизации, в целом, и залоговые аукционы, в частности. Статья Трейсмана вышла в свет в 2010 году, т.е. после этого отчёта, и в ней ничего не сказано про эту теорию. Тем не менее, она кажется важной, к ней часто апеллируют в общественном мнении, поэтому возьму на себя смелость об этом порассуждать со своей дилетантской точки зрения. Почва эта весьма зыбкая, поэтому буду очень признателен, если кто-то из специалистов с профильным экономическим образованием подхватит эту дискуссию и объяснит публике суть происходивших вещей более профессионально.
Однако складывается впечатление, что такая теория лишена оснований, и вот почему. Во-первых, предполагаем, что Трейсман наверняка обратил бы внимание на такую аферу, если бы она была в реальности. Во-вторых, важно понимать, когда и где появилась эта теория. А появилась она в разгар дела Ходорковского, в момент, когда Путин боролся с неугодными олигархами и пытался подчинить их собственность себе.
В этот момент выходит развёрнутый доклад государственного учреждения под руководством Степашина, где критикуется вся приватизация в целом. Всё это отлично ложится на парадигму новой путинской легитимности о его противопоставлении «бандитским 90-м».
Поэтому к докладу, конечно, нужно подходить очень критически. До этого вопрос об использовании госденег для залогов государству никем не поднимался (во всяком случае, мне не удалось найти этому свидетельств).
Ну, и в-третьих, последующая история России показывает, что деньги были скорее выплачены в бюджет, чем нет. Ведь идея залоговых аукционов появилась не на пустом месте, а из-за дыры в бюджете в 800 миллионов долларов, которые требовались на выплату зарплат и сдерживание инфляции (Федеральный бюджет составлял примерно 60 млрд. долларов в 1995 году). И эти задачи были, плюс-минус, выполнены: экономика России просуществовала в таком виде еще 3-4 года вплоть до 1998 года, когда дефолта уже миновать не удалось, но это связывают уже с проблемами ГКО. Если бы, как утверждают авторы теории, все 800 миллионов просто украли, то не исключено, что это повлекло бы видимые последствия для экономики.
Почву для этой теории, по всей видимости, дала специфическая структура экономики тех времен. Тогда отсутствовало государственное казначейство и бюджетные деньги зачастую лежали на спецсчетах в частных банках, к которым имели доступ государственные ведомства. Например, в банке Потанина ОНЭКСИМ-банк хранились средства таможни. Поэтому формально перевод денег в бюджет мог происходить просто внутрибанковским переводом с каких-то внутренних инвестиционных счетов банка на спецсчет ведомства в том же банке.
Так ли страшен черт?
Таким образом, на основе анализа экономических данных Даниел Трейсман делает вывод, что залоговые аукционы были сильно демонизированы в общественном сознании и использовались разного рода политическими популистами, чтобы получить симпатии избирателей за счёт эксплуатации чувства несправедливости из-за возникшего социального неравенства.
Произошло это за счет непрозрачности процедуры, многочисленных манипуляций, недобросовестной конкуренции и скандалов, которые сопровождали аукционы.
Тем не менее, «воровством народной собственности олигархами» эту главу российской истории назвать никак нельзя.
Олигархи получили предприятия хоть и без конкуренции и по договоренности с властями, но по адекватной цене, со скидкой в 30-50%, характерной для приватизационных кампаний в развивающихся странах. Выплаченные средства помогли закрыть дыру в бюджете и избежать гиперинфляции и полномасштабного экономического кризиса.
Олигархи стали эффективными собственниками, которые продолжили развивать предприятия, инвестировать в них свои деньги, привлекать зарубежных партнеров, модернизировать оборудование, за счет чего в десятки раз повысили капитализацию и эффективность предприятий, причем они смогли это сделать еще до драматического роста цен на нефть.
Успех приватизированных предприятий определил экономический скачок России, снижение бедности и наполнение бюджета нефтедолларами.
Покупка акций была частью политической сделки: инвестировав в госпредприятия, олигархи автоматически включались в предвыборную кампанию Бориса Ельцина и сохранение их активов зависело от результатов президентских выборов, т.к. победивший Зюганов с большой вероятностью мог обнулить приватизационные сделки без возврата денежных средств.
Автор: Максим Гонгальский, кандидат физико-математических наук