Sapere Aude: «Орбанизация» Америки: венгерские уроки для Трампа
Джереми Шапиро, Жужанна Вег
Премьер-министр Венгрии Виктор Орбан — главный долгожитель среди лидеров ЕС и, возможно, самый успешный политик-популист в мире. Кандидат в президенты США Дональд Трамп назвал его «великим лидером» в Европе и «очень сильным человеком». Как ему удалось установить контроль над Венгрией и можно ли перенести венгерский опыт в совершенно иной, американский, контекст? Пересказываем, что об этом пишут бывший сотрудник Госдепартамента США, директор по исследованиям Европейского совета по международным отношениям (ECFR) Джереми Шапиро и научная сотрудница ECFR, венгерка Жужанна Вег.
Как Венгрия превратилась в электоральную автократию
Все реже либеральные демократии перестают существовать из-за государственных переворотов, и все чаще к их подрыву ведет разрушение институтов с подачи руководства страны вкупе с фальсификациями на избирательных участках. Венгрия при Орбане — хрестоматийный пример современной демократической эрозии.
В 2010 году Орбан во второй раз стал премьер-министром. Венгрию под его руководством стали называть «нелиберальной демократией». Конкурентные выборы там остались, но партия Орбана «Фидес» (Венгерский гражданский союз) обрела практически полный контроль над СМИ. Вместе с извращенной избирательной системой это привело к тому, что «Фидес» завладела подавляющим большинство голосов.
Орбан потерял власть после первого срока на посту премьер-министра (1998−2002) и восемь лет пробыл в оппозиции в обиде на социалистов и либералов. Вернувшись к власти в 2010 году, он вместе с советниками решил, что источник проблем страны — слабость исполнительной власти и государства, охваченного частными бизнес-интересами. Обеспечив себе конституционное большинство, «Фидес» приступила к созданию Системы государственного сотрудничества. Укрепление государства стало прерогативой правящей партии, и, более того, укрепило власть правящих партий над ним. Новая программа, согласно лозунгу «Фидес», ставила во главу угла интересы «нации».
После 2010 года Орбан сконцентрировал в своих руках такую власть, которую уже не сдерживали институты и которая заставляла оппонентов молчать. Венгерский опыт стал вдохновляющим для многих в администрации Трампа. Во время своего президентства он не выполнил такие обещания, как строительство стены на границе [с Мексикой], вывод войск из Афганистана и прекращение торговой войны с Китаем. Но сотрудникам его администрации казалось, что обещанное не было сделано не из-за некомпетентности его команды, а из-за либеральной предвзятости и обструкционизма.
После внутриполитического и экономического кризиса в Венгрии «Фидес» победила на парламентских выборах 2010 года, набрав 52,7% голосов. Это незначительное большинство, тем не менее, дало им две трети мест в Государственном собрании (однопалатном парламенте). Последние 14 лет их младший партнер по коалиции — Христианско-демократическая народная партия. В политическом плане они полностью зависят от «Фидес» и не имеют самостоятельной политической программы или повестки дня. Фактически благодаря этому Орбан может поставить законодательную власть на беспрекословную службу исполнительной, принимать и изменять любые законы и даже переписывать Конституцию. В апреле 2011 года, спустя всего год у власти, правящее большинство приняло так называемый Основной закон — новую конституцию Венгрии, не консультируясь с оппозиционными партиями и общественностью.
Свой авторитарный подход к управлению Орбан объединил с идеологией, которая в последнее десятилетие смещалась в сторону ультраправых. Опираясь на популистскую риторику, правительство отнеслось к различным группам, в том числе своим оппонентам, и меньшинствам как к потенциальным угрозам для страны. Это усилило поляризацию в обществе и послужило поводом для различных «чрезвычайных» мер. Концентрация власти и захват государственных институтов устранили систему сдержек и противовесов, которая могла бы обеспечить подотчетность исполнительной власти и гарантировать права и защиту политических, этнических, религиозных и других меньшинств. К началу 2020-х годов страна превратилась в электоральную автократию.
«Эти выборы — о том, сядем в тюрьму мы или они»
Придя к власти, правительство Орбана подорвало независимость судов. После поправки 2010 года судей Конституционного суда стали избирать большинством в две трети парламентских голосов (прошлая модель предполагала поиск консенсуса по кандидатурам судей среди всех парламентских сил). Количество судей выросло с 11 до 15, их мандаты продлили с 9 до 12 лет, предельный возраст выхода на пенсию отменили, а право избирать председателя Конституционного суда передали парламенту. Эти изменения позволили выдвигать судей, лояльных к «Фидес». К 2013 году проправительственные судьи составляли большинство. Кроме того, суд больше не рассматривал законы, связанные с бюджетом, что позволило правительству проводить экономическую политику без судебного надзора во время кризиса в Венгрии.
Дальнейшие реформы меняли конфигурацию судебной системы. Упразднение Национального судебного совета позволило жене депутата Европарламента от «Фидес» и автора Основного закона Тунде Хандо занять пост судьи Конституционного суда. Снижение возраста выхода судей на пенсию до 62 лет привело к снятию с должности 274 судей. Европейский суд признал это незаконным, но Венгрия не исправила ситуацию. В 2020 году новые реформы усилили Курию — Верховный суд Венгрии. «Фидес» назначила председателем курии Андраша Варгу, лоялиста и бывшего судью Конституционного суда, не имевшего опыта работы в судебной системе. Политический контроль над судебной системой усилился. Выдвижение лоялистов на руководящие посты в государственных учреждениях сыграло центральную роль в консолидации власти «Фидес».
Путь к электоральной автократии опасен даже для лидера, который его прокладывает. Он создает исполнительную власть, которая слишком велика, чтобы от нее отказаться. Как сказал один польский политик в преддверии всеобщих выборов 2023 года, «эти выборы — о том, сядем в тюрьму мы или они».
Чтобы сохранить власть, венгерское правительство периодически вносило поправки в избирательный закон. В 2011 году правительство начало с пересмотра закона, который сократил численность парламента до 199 членов и перекроил избирательную карту, вызвав опасения по поводу джерримендеринга (так называют произвольную демаркацию избирательных округов с целью искусственного изменения соотношения политических сил в них и, как следствие, в целом на территории проведения выборов). Принятая в одностороннем порядке, без консультаций с оппозицией, реформа усилила мажоритарные элементы по сравнению с пропорциональными, повысив значимость одномандатных округов и отдав в итоге предпочтение доминирующей политической силе.
Дальнейшие поправки перед выборами 2018 и 2022 годов также были на руку правящим партиям. Например, изменения, внесенные в последний момент в 2022 году, помешали стратегии оппозиционных партий, которые были вынуждены представить совместный список кандидатов, чтобы иметь шанс противостоять «Фидес». Из-за этих законодательных корректировок, а также неравномерного финансирования кампаний, нецелевого использования государственных средств и ограниченного доступа оппозиции к СМИ, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) признает венгерские выборы с 2014 года свободными, но не справедливыми.
Контроль над медиа, НКО и «иностранные агенты»
«Фидес» ужесточила и контроль над СМИ. Поправка к Конституции, принятая в 2010 году, сформировала почву для монополии в этой сфере. Появившиеся в результате реформы Управление СМИ и его Совет по СМИ получили право контролировать редакции, выписывать им штрафы и приостанавливать работу изданий, которые, по их мнению, представляют «несбалансированный» или «аморальный» контент. Фактически это лишило государственные СМИ возможности работать независимо, появилась цензура, а государственное вмешательство в деятельность редакций стало нормой. На негосударственные СМИ поправка тоже повлияла. Связанные с партией деловые круги стали скупать существующие издания и открывать новые и получать финансовую поддержку за счет государственной рекламы. Позже Центральноевропейский фонд прессы и СМИ, созданный в 2018 году и возглавляемый лицами, близкими к «Фидес», приобрел эти издания и объединил 28 компаний (около 500 изданий) в конгломерат. Примечательно, что правительство освободило его от действия антимонопольного законодательства, придав этому «национальное стратегическое значение». Конституционный суд отклонил иск, в котором оспаривалось это решение. Сегодня в венгерских СМИ доминируют проправительственные издания, поддерживающие повестку «Фидес».
Независимые СМИ, точнее, то, что от них осталось, сталкиваются с ограничениями закона, враждебностью и слежкой. Например, у радиостанции Klubradio, критикующей правительство, отозвали лицензию на вещание, и теперь ее можно слушать только в интернете. В 2021 году журналисты-расследователи выяснили, что девайсы около 300 венгерских граждан, в том числе многих журналистов, были заражены шпионской программой Pegasus. Венгерское государство купило его у израильской компании NSO Group, занимающейся кибероружием. Расследование, проведенное Венгерским национальным управлением по защите данных и свободе информации, подконтрольным правительству, не нашло нарушений в использовании Pegasus спецслужбами.
Ограничительные законы были приняты и в отношении НКО. С 2017 года НКО, получающие средства из невенгерских источников финансирования свыше определенной суммы, обязаны регистрироваться как «организации, финансируемые из-за рубежа». В 2020 году Европейский суд признал это противоречащим законодательству ЕС. Но правительство Венгрии отменило эту меру только в следующем году. В 2018 году правящие партии приняли пакет законов «Стоп Сорос», который ввел уголовную ответственность за помощь нелегальным мигрантам. Европейский суд также признал это несовместимым с законодательством ЕС, но пакет остался в силе. В 2021 году закон обязал Государственное контрольное-ревизионное управление раз в два года проводить аудит НКО с годовым бюджетом более 20 миллионов форинтов (примерно 50 тысяч долларов США), назвав их «гражданскими организациями, занимающиеся деятельностью, способной повлиять на общественную жизнь».
В 2023 году правительство приняло Закон о защите суверенитета, напоминающий российское законодательство об иностранных агентах. В мае 2024 года вышло государственное расследование предполагаемого незаконного иностранного финансирования кампании оппозиционных партий на парламентских выборах 2022 года. В нем утверждалось, что базирующиеся в США субъекты стремятся оказать влияние на политику в Центральной Европе, в том числе в Венгрии, и угрожают проведению честных выборов. В июне 2024 года ведомство начало свое первое комплексное расследование против антикоррупционной организации Transparency International Hungary и портала журналистских расследований Atlatszo, в котором утверждается, что эти организации используют иностранное финансирование для оказания влияния на «волю избирателей».
«Венгрия уже более четырех лет находится в условиях чрезвычайного положения под различными предлогами»
Помимо «Фидес», в укреплении власти Орбана не менее важную роль сыграла его риторика, которой он обосновал захват государства. После первого срока Орбана «Фидес» использовала нарратив «мы» vs «они», противопоставляя себя правящей социалистическо-либеральной коалиции и позиционируя себя и своего лидера, Орбана, как истинных представителей венгерского народа.
В начале 2010-х годов, когда ЕС все чаще критиковал правительство Венгрии за антидемократические меры, «Фидес» начал преподносить ЕС, «Брюссель», «либеральную элиту» и критически настроенных политиков как врагов венгерского народа. Проправительственные СМИ часто изображали НКО, критикующие правительство, как проплаченных агентов Сороса. Кроме того, с 2015 года риторика правительства явно свернула вправо, и оно стало делать акцент на «нелегальных мигрантах» как угрозе Венгрии и христианской культуре. В результате под прицел попали неправительственные организации, отстаивающие права беженцев и лиц, ищущих убежища, такие как Венгерский Хельсинкский комитет. В 2018 году проправительственный журнал опубликовал «черный список» лиц, которые, по его утверждению, работают над планами Сороса в Венгрии.
Когда давление кризиса с беженцами и мигрантами ослабло, правительство нашло новую «угрозу» для венгерских семей: сексуальные меньшинства. В 2021 году был принят так называемый закон о борьбе с педофилией, который можно назвать гомофобным: закон объединил понятие гомосексуальности и педофилии. Эти поправки запретили изображение и «пропаганду» гомосексуальности, а также демонстрацию несовершеннолетним материалов, «пропагандирующих» гомосексуальность и смену пола. С 2023 года закон используют, чтобы штрафовать книжные магазины, которые не помещают детские книги с персонажами ЛГБТ+ в закрытую упаковку. Стратегия поиска новых угроз для нации помогает отвлечь внимание общественности от провалов и недостатков «Фидес» и оправдывает давление правительства на НКО, СМИ и журналистов, которые пытаются призвать власть к ответу.
Пока одни НКО давят, другие, поддерживающие партию, процветают. К примеру, Форум гражданского сотрудничества. Он часто проводит рекламные кампании в поддержку правительства и организует так называемые «марши мира», которые собирают на улицах тысячи людей для демонстрации поддержки политики партии. Интеллектуальное обоснование правительственной программы обеспечивают различные аналитические и исследовательские центры (Szazadveg, Nezopont Institute, XXI Century Institute, Danube Institute и Center for Fundamental Rights). А партийных политиков и близкие к «Фидес» людей назначают руководителями различных музеев, например, Венгерского национального музея и Литературного музея Петефи.
Еще один из инструментов, который в последнее время использует правительство для укрепления своей власти, — злоупотребление режимом чрезвычайного положения (veszélyhelyzet). В 2015—2016 годах Венгрия столкнулась с пиком волны беженцев. И в течение многих лет после этого правительство утверждало, что страна постоянно в кризисе. Затем, в 2020 году, пандемия дала основания для введения чрезвычайного положения, которое позволило правительству управлять страной, опираясь на указы, а также приостанавливать или обходить действующее законодательство без особых ограничений. Парламент также принял положение, оставляющее декреты в силе после установленного Конституцией пятнадцатидневного срока. Часто указы выходили за рамки мер, необходимых в пандемию. Позже парламент принял поправки к Основному закону, которые сформулировали новые основания для продления чрезвычайного положения и продления срока действия указов. В итоге Венгрия уже более четырех лет находится в условиях чрезвычайного положения под различными предлогами: сейчас причина — война в Украине.
На пути к орбанизированной Америке
В июле 2024 года Орбан говорил, что у него глубокие связи с командой Дональда Трампа. Провластные венгерские НКО играют большую роль в налаживании международных связей. Эти организации сосредоточились на углублении сотрудничества с группами единомышленников за рубежом и продвигают культурно-консервативное видение и политику венгерского правительства. Их путь стал особенно заметен в отношении США после первой встречи Орбана и Трампа в 2019 году. Если до этого венгерское правительство полагалось на усилия венгерских организаций, базирующихся в США, а также на проплаченных американских лоббистов, то в начале 2020-х годов «Фидес» нашла партнеров среди республиканцев. В качестве приглашенных исследователей они изучали и в своих работах пропагандировали взгляды и практику венгерского правительства в США, например, в области семейной политики.
С точки зрения венгерской стороны, эта стратегия действительно обеспечила прочные связи с Америкой в последние годы. Не только венгерский премьер-министр продвигает свою страну как «консервативный остров». Президент фонда «Наследие» (американского правоконсервативного стратегического исследовательского института) Кевин Робертс уже в 2022 году говорил о Венгрии не только как об образце консервативного государственного устройства, но и как о модели, которую можно перенять. В мае 2024 года фонд даже пригласил Орбана на закрытую лекцию в Вашингтон.
Одно из важных различий между США и Венгрией заключается в том, что американский президент сталкивается с независимым законодательным органом и сильной судебной системой. Даже если партия президента контролирует Конгресс, он не осуществляет ничего приближающегося к парламентскому контролю над законодательной властью, и у него вряд ли будет «конституционное большинство», которое в США требует не только контроля двух третей Конгресса, но и контроля трех четвертей законодательных органов штатов.
Таким образом, путь США к электоральной автократии означает, прежде всего, создание мощной исполнительной власти, способной подавлять другие ветви.
Главная попытка Трампа добиться усиления исполнительного контроля, вероятно, связана с Министерством юстиции. Он недвусмысленно заявил, что может уволить прокуроров США, которые откажутся вести судебное преследование по его приказу. Это означает, что в случае его возвращения на пост президента его полномочия могут распространиться и на решение о возбуждении уголовного дела. Свои полномочия он часто угрожал использовать против своих политических оппонентов, включая президента Джо Байдена и его семью. Это не пустая угроза. Решение Верховного суда по делу «Трамп против США» подтверждает, что президент имеет право принимать такие решения и что ни один суд не может ставить под сомнение его мотивы.
Среди других уроков, которые Трамп может вынести из венгерского опыта: создание лояльной команды управленцев после тщательного отбора кадров, которого не было в его первый президентский срок, давление на другие центры государственной власти помимо исполнительной, республиканизация судебной системы, изменение избирательного законодательства.
Одним из новых направлений борьбы администрации Трампа также может стать регулирование работы СМИ и НКО. Трамп, как и многие республиканцы, уверен: СМИ безнадежно предвзяты и коррумпированы. Доверие к СМИ у американцев — на рекордно низком уровне. Аналогичные проблемы с имиджем есть и других институтов гражданского общества.
Взяв пример с Орбана, администрация Трампа, скорее всего, не будет прибегать к жестким методам, таким как закрытие газет и отправка журналистов в тюрьму. Скорее, она будет использовать федеральные механизмы регулирования, чтобы разрушить «либеральную гегемонию» над гражданским обществом. Власть может задействовать меры контроля, регламентирующие контент СМИ, установить новые критерии для определения статуса НКО, регулирующего налогообложение. Например, любой аналитический центр в США при потере своего некоммерческого статуса почти наверняка закроется. Правительство может воспользоваться и существующим Законом о иноагентах.
Новая администрация Трампа может и дальше подражать Венгрии, создавая свои собственные податливые филиалы СМИ и гражданского общества. Покупка Илоном Маском компании Twitter (теперь — X) — пример, которому американские власти могут последовать.
Новая администрация Трампа может воспользоваться удачным моментом и объявить чрезвычайное положение, подобно тому, как это сделал Орбан в ответ на коронавирусный кризис.
Конечно, многое из этого умозрительно — не в последнюю очередь потому, что Трамп вполне может не переизбраться. Но несколько моментов очевидны. Венгрия дала «дорожную карту» электоральной автократии. Республиканцы в США действительно извлекли из нее уроки и адаптировали к американским условиям. Несмотря на гораздо более длительную историю демократии в Америке и устоявшиеся институты, вторая администрация Трампа обладает необходимыми идеями и рычагами для существенной «орбанизации» Америки в течение еще одного четырехлетнего срока. Они знают, как создать почти всемогущее президентство, которое сможет подавлять Конгресс, доминировать над СМИ и гражданским обществом, а также существенно запугать судебную систему. Такое развитие событий, безусловно, будет иметь негативные последствия внутри страны. Но, учитывая центральное место США в европейской безопасности и экономических делах, они могут оказаться не менее пагубными для европейского управления и будущего ЕС как демократического проекта.