Arctida: Освоенные права. Как крупные инфраструктурные проекты в российской Арктике влияют на коренные народы от Мурманска до Чукотки

Российская Арктика становится территорией возрастающего геополитического, экономического и логистического значения. Изменение климата, сокращение ледового покрова и развитие технологий способствуют росту интереса к региону, делая его более доступным для судоходства, добычи полезных ископаемых и строительства инфраструктуры.

При этом значительная часть крупных инфраструктурных проектов в российской Арктике реализуется на территориях проживания и традиционного хозяйствования коренных народов.

«Арктида» подготовила доклад, посвящённый тому, как такие проекты влияют на коренные народы России и насколько существующие механизмы способны защищать их права. На примере шести кейсов — порта «Лавна», проекта «Восток Ойл», Баимского ГОКа, «Ямал СПГ», инфраструктуры Северного морского пути и добычи угля и золота на территории Иенгринского наслега — исследование рассматривает социальные, экологические и территориальные последствия промышленного освоения для коренных сообществ.

Это сокращённая версия доклада, подготовленного «Арктидой». Полную версию с подробным описанием кейсов, использованных данных и методологии можно скачать.

Оригинал

Об исследовании

В фокусе исследования находятся несколько взаимосвязанных вопросов:

• как российская правовая система определяет коренные народы и какую специфику имеет по сравнению с международными стандартами;
• каким образом организованы консультации и процедуры участия в рассматриваемых проектах;
• как устроено представительство коренных народов во взаимодействии с государством и бизнесом;
• как рассмотренные инфраструктурные проекты влияют на земли коренных;
• насколько существующие механизмы способны учитывать и минимизировать воздействие крупных проектов и связанной инфраструктуры.

Доклад также анализирует, каким образом практика взаимодействия рассматриваемых проектов с коренными народами соотносится с международными стандартами, включая принцип свободного, предварительного и осознанного согласия (СПОС, FPIC).

Это исследование подготовлено в рамках проекта по мониторингу крупных инфраструктурных проектов в российской Арктике.

Он исследует последствия промышленного и логистического освоения региона по различным направлениям: от экологических и климатических эффектов до вопросов прав коренных народов, территориального доступа, инфраструктурной трансформации и политического управления Арктикой.

Основные выводы доклада

Российская модель защиты прав коренных народов ограничена как по содержанию, так и по институциональному обеспечению.

Специальные права фактически привязаны к категории «коренных малочисленных народов», численность которых, согласно российскому законодательству, не превышает 50 тысяч человек, что исключает многие народы и лишает их доступа к специальным механизмам защиты.

Существующие процедуры участия и консультаций не формируют полноценного механизма согласия и не обеспечивают устойчивых механизмов совместного принятия решений. Законодательство слабо учитывает кумулятивное воздействие проектов и инфраструктуры, а региональные механизмы регулирования остаются неоднородными.

В результате при реализации проектов коренные народы рассматриваются преимущественно как объект администрирования и социальной политики, а не как самостоятельный субъект, способный определять допустимые пределы вмешательства в территорию и образ жизни.

Даже ограниченные процедуры участия, предусмотренные внутри системы, во многих случаях реализуются компаниями формально или непрозрачно.

Консультации нередко проводятся вне территорий непосредственного воздействия проектов, не адаптируются под сезонный цикл традиционного природопользования и не создают условий для полноценного обсуждения. При этом сами механизмы носят консультативный характер: компании и государственные структуры не обязаны учитывать позицию затронутых сообществ.

В условиях ограниченного независимого мониторинга отсутствие проверяемой информации о консультациях, согласии и механизмах учёта мнения должно рассматриваться как самостоятельный фактор риска того, что интересы затронутых коренных сообществ не были полноценно учтены.

Существенную роль в системе взаимодействия между государством, бизнесом и коренными народами играют ГОНГО-организации, тесно связанные с государственными структурами или корпоративным финансированием.

Рассмотренные кейсы показывают, что во взаимодействии вокруг инфраструктурных проектов часто участвуют официальные посреднические организации, а не представители реально затронутых сообществ. В условиях высокой роли государственного контроля над каналами участия это создаёт риски кооптации и подмены представительства.

Выводы по кейсам

«Восток Ойл» и Таймыр

«Восток Ойл» — один из крупнейших нефтяных проектов в российской Арктике. Развитие его инфраструктуры отражает логику рассмотрения Арктики как территории «освоения», в рамках которой приоритет отдаётся ресурсной и транспортной инфраструктуре, а не защите территорий традиционного хозяйствования.

Мегапроект «Роснефти» предполагает существенные изменения затрагиваемых территорий и усиливает включённость коренных сообществ в экстрактивную экономику.

Ключевые риски проекта для коренных связаны с фрагментацией пространств традиционного природопользования, воздействием на рыболовство, оленеводство и охоту, а также с долговременным закреплением промышленной инфраструктуры в регионе. Между тем процедуры согласования выстроены по минимальным требованиям российского законодательства и предполагают как обязательное условие проекта сбор мнений, а не СПОС.

Доклад также показывает, что наиболее сильный формальный механизм защиты из существующих в России — территории традиционного природопользования (ТТП) — не защищает всех территорий, на которых фактически живут и ведут хозяйства коренные сообщества Таймыра, и ограничен небольшой зоной.

Порт «Лавна» и саами

Строительство инфраструктуры порта «Лавна», крупного терминала, предназначенного для экспорта угля, демонстрирует ограниченность российской правовой системы. Саами вообще не рассматриваются в рамках проекта как отдельная затронутая группа, обладающая самостоятельными интересами и правами, несмотря на связь проекта с территориями их проживания и хозяйственной деятельности. Во многом это связано с тем, что территория реализации проекта не имеет статуса ТТП или иной охраняемой территории, поэтому вопросы традиционного природопользования и хозяйственной деятельности фактически оказываются вне специальных механизмов защиты и учёта.

Ключевой канал потенциального негативного воздействия связан с угрозой водной среде Кольского залива из-за загрязнения и шума и может влиять на рыболовство как сохраняющуюся практику традиционного природопользования саами.

Баимский ГОК

Баимский горно-обогатительный комбинат на Чукотке — один из наиболее масштабных промышленных проектов в российской Арктике. При этом его реализация демонстрирует реактивный характер взаимодействия с коренными сообществами. Коммуникация вокруг проекта строится не через механизмы прямого участия реально затронутых групп, а через официально признанные организации и посредников, прежде всего Ассоциацию КМН Чукотки, встроенную в структуру Райпон и возглавляемую членом партии «Единая Россия». Консультационные процедуры стали публичны уже после того, как проект начал реализовываться на земле.

Воздействие на традиционный уклад проекта системно занижалось за счёт искусственного отделения собственно месторождения от подводящей инфраструктуры, создающей основные риски для традиционного природопользования.

Модель распределения выгод строится вокруг патронажной социальной поддержки и символического партнёрства с коренными сообществами: закупок оленины, передачи техники, поддержки культурных мероприятий, школ и медицинских учреждений. В то же время ущерб имеет территориальный, хозяйственный и долговременный характер. Он затрагивает пастбища, маршруты миграции оленей, доступ к побережью и природным ресурсам, возможности для рыболовства, охоты и других форм традиционного природопользования.

Представительство коренных оказалось частично опосредовано кооптированными ассоциациями, встроенными в государственно-корпоративный режим управления территорией, что сужает пространство для автономной позиции и права на отказ. Без прозрачной методики оценки ущерба, понятных критериев адресности и участия самих коренных групп в определении того, что для них является выгодой и компенсацией, распределение выгод и ущерба в проекте носит асимметричный характер.

Выгоды адресуются в основном району и местному населению в целом, а не тем конкретным группам, которым наносится ущерб. Особенно уязвимыми остались группы вне формализованных хозяйственных структур, чьи права на землю не были документально закреплены.

Как и в случае Иенгры, воздействие на территорию Ямала складывается не только из параметров одного проекта, но и из кумулятивной трансформации полуострова под влиянием газовых, портовых, транспортных и вахтовых проектов на протяжении десятков лет, и это необходимо учитывать при оценке влияния новых проектов. Техногенное давление усиливает уже существующие риски.

Северный морской путь

Развитие Северного морского пути представляет собой пример кумулятивного инфраструктурного воздействия, не укладывающегося в рамки отдельных проектных процедур.

Порты, судоходство, энергетическая инфраструктура, проекты по добыче ресурсов и логистические цепочки формируют единую систему воздействия на территорию и образ жизни коренных народов Арктики. Однако сами механизмы участия остаются фрагментарными и привязанными к отдельным объектам.

Доклад рассматривает Северный морской путь как распределённый инфраструктурный мегапроект, масштабы которого несоразмерны существующим процедурам консультаций и учёта мнения коренных народов. Проект, последствия которого распределяются по территориям и акваториям проживания коренных народов, развивается без полноценного участия тех сообществ, которые несут основные экологические и социальные издержки.

Инфраструктурные проекты и коренные

Рассмотренные кейсы показывают, что проблема нарушения прав коренных народов в российской Арктике носит системный характер и связана не только с отдельными нарушениями, но и с устройством самой нормативной и институциональной модели. В её рамках основные социальные, экологические и территориальные издержки освоения ложатся на коренные народы и сообщества, которые при этом не обладают соразмерным влиянием на принятие решений. Компенсация ущерба и участие коренных в решениях носят ритуальный характер: консультации не обязывают компании к реальным действиям, а компенсации, как правило, не связаны напрямую с нанесённым ущербом.

Инфраструктурные проекты в российской Арктике не могут анализироваться исключительно через призму энергетики, логистики или сырьевой безопасности. Мы рассматриваем их также с точки зрения прав коренных народов с анализом доступа к территории, прозрачности процедур, механизмов представительства и рисков кооптации и ограничений российской модели признания и участия.

Политика в отношении российской Арктики должна учитывать, что низкий уровень внутренних стандартов, трудности их исполнения, государственный контроль над представительством и ограниченная модель признания образуют единую среду системного риска.

Ознакомиться с полным докладом «Арктиды» можно, скачав его.

Оригинал