ООН и конфликт между США и Ираном: остаются ли у международного сообщества инструменты деэскалации
Обострение конфликта между США и Ираном вновь ставит вопрос о пределах силовой политики и о способности международных институтов выполнять свою базовую функцию — предотвращать расширение войны. Особую тревогу вызывает то, что эскалация происходит на фоне продолжающейся российской агрессии против Украины и общего ослабления международно-правовых механизмов сдерживания.
В подобных условиях логичным представляется обращение не только к двусторонним или региональным дипломатическим каналам, но и к инструментам, которыми располагает Организация Объединенных Наций. Именно ООН создавалась как универсальная структура для реагирования на угрозы международному миру и безопасности. Однако на практике призывы к ее активному вовлечению звучат все реже. Это связано прежде всего с накопившимся скепсисом в отношении ее реальной эффективности.
Наиболее наглядно ограничения ООН проявились в связи с войной России против Украины. Генеральная Ассамблея неоднократно принимала резолюции, осуждающие агрессию России и подтверждающие базовые принципы международного права. Однако Совет Безопасности оказался не способен принять действенные решения, поскольку Россия как постоянный член блокировала их с помощью права вето. Этот опыт вновь продемонстрировал структурную проблему нынешней системы международной безопасности: универсальная организация зависит от механизма, в котором постоянные члены Совета Безопасности способны парализовать коллективную волю большинства государств.
В то же время и действия США за пределами своей территории неоднократно осуществлялись без полноценного международного обсуждения и без ясной опоры на решения Совета Безопасности. Наиболее известным примером остается вторжение в Ирак в 2003 году. Его последствия были значимы не только для региона, но и для самой системы международных отношений: обход ООН подорвал доверие к институтам коллективной безопасности и укрепил представление о том, что решающим фактором в мировой политике остается сила, а не право.
Тем не менее из критики практики ООН не следует вывод о бесполезности самой организации. Напротив, отсутствие действенной альтернативы делает вопрос о ее задействовании еще более актуальным. ООН была создана после двух мировых войн как попытка выстроить механизм предотвращения глобальных катастроф. Ее важнейшим политико-нормативным достижением стала Всеобщая декларация прав человека, а ее институциональная логика изначально строилась вокруг идеи коллективной ответственности за мир.
При этом слабости ООН не являются случайными. Они заложены в самой модели ее создания. Организация формировалась государствами-победителями во Второй мировой войне, которые одновременно стремились создать универсальный международный порядок и сохранить собственные привилегии. В результате возникла система, сочетающая принципы формального равенства государств в Генеральной Ассамблее с исключительным положением постоянных членов Совета Безопасности. Это противоречие сохраняется и сегодня.
Именно поэтому в нынешней ситуации вопрос должен ставиться не в плоскости абстрактного доверия или недоверия к ООН, а в плоскости практического использования тех механизмов, которые все еще остаются доступными. С учетом риска дальнейшей эскалации конфликта между США и Ираном представляется необходимым безотлагательно задействовать предусмотренные Уставом ООН и сложившейся международной практикой процедуры коллективного реагирования.
Первым шагом могло бы стать вынесение вопроса на срочное рассмотрение Совета Безопасности ООН. Такая постановка вопроса имела бы значение даже в том случае, если бы Совет не смог прийти к согласованному решению. Само обсуждение в рамках Совета создало бы институциональную и политическую рамку для международного давления в пользу деэскалации, а также для согласования минимальных мер по снижению рисков, включая безопасность международного судоходства и предотвращение дальнейшего расширения конфликта.
Если же Совет Безопасности окажется неспособен принять необходимые меры из-за разногласий между постоянными членами, остается второй путь — созыв чрезвычайной специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН в порядке, предусмотренном резолюцией 377 A (V) Uniting for Peace. Этот механизм был разработан именно для случаев, когда Совет Безопасности не может действовать при наличии угрозы международному миру и безопасности. Генеральная Ассамблея в таких обстоятельствах не заменяет Совет Безопасности, но получает возможность сформулировать консолидированную позицию международного сообщества и рекомендовать государствам коллективные меры политического и дипломатического характера.
Разумеется, возможности Генеральной Ассамблеи ограничены. Ее резолюции не обладают той же обязательной юридической силой, что решения Совета Безопасности по Главе VII Устава ООН. Однако в кризисных условиях значение имеет не только формальная обязательность, но и международная легитимность. Политически консолидированная позиция большинства государств способна повлиять на расчеты сторон конфликта, особенно тогда, когда дальнейшая эскалация несет слишком высокие экономические, военные и репутационные издержки.
Скептическая позиция в данном случае предсказуема: если ООН не смогла остановить войну России против Украины, почему она должна оказаться более действенной в случае конфликта между США и Ираном? Однако эти ситуации не полностью тождественны. В случае российско-украинской войны один из постоянных членов Совета Безопасности является непосредственной стороной конфликта и системно блокирует любые решения, направленные против него самого. В ситуации вокруг Ирана конфигурация интересов может быть менее жесткой. Для части международных игроков, включая европейские государства и Китай, деэскалация объективно предпочтительнее дальнейшего расширения конфликта. Кроме того, для США вопрос международной легитимации собственных действий также может иметь практическое значение, особенно с учетом внутренних политических ограничений и общественной реакции на риск затяжного военного вовлечения.
В этом смысле задача международного сообщества состоит не в том, чтобы идеализировать ООН, а в том, чтобы использовать ее как единственную универсальную площадку, в рамках которой еще возможно оформление коллективной позиции по вопросу войны и мира. Альтернатива этому — окончательное утверждение модели, в которой международные кризисы решаются исключительно силой и вне каких-либо общих процедур. Такая тенденция уже просматривается, но ее дальнейшее укрепление означало бы не просто ослабление ООН, а дальнейшую эрозию всей системы международной безопасности.
Конфликт между США и Ираном имеет последствия, выходящие далеко за пределы двусторонних отношений. Он затрагивает стабильность Ближнего Востока, безопасность мировых транспортных маршрутов, энергетические рынки и общую макроэкономическую устойчивость. При дальнейшем расширении он способен спровоцировать не только региональную, но и глобальную дестабилизацию. Именно поэтому его урегулирование не должно рассматриваться исключительно как вопрос соотношения сил между двумя государствами. Это вопрос международного порядка в целом.
В сложившихся условиях обращение к механизмам ООН является не проявлением иллюзий, а признаком политического реализма. При всех своих ограничениях ООН остается единственной структурой, в которой вопрос о деэскалации может быть поставлен в универсальном, а не узко блоковом формате. И если международное сообщество не попытается использовать даже эти инструменты, это станет еще одним подтверждением того, что мир окончательно возвращается к логике не права, а силы.
Лев Пономарев, Президент Института Андрея Сахарова
Николай Кобляков, соучредитель Ассоциации Russie-Libertés, содиректор Института Андрея Сахарова
Елена Котеночкина, сотрудница Института Андрея Сахарова