Можно ли перевести путинскую «движуху» в переговоры о прекращении огня
Вчера Владимир Путин объявил трехдневное перемирие в честь Дня Победы. Министр иностранных дел Украины в ответ предложил прекратить стрелять прямо сейчас, не дожидаясь следующей недели, и хотя бы на 30 дней для начала. А потом продлить режим прекращения огня. Переговоры тоже вовсю обсуждаются и остаются для многих из нас самой важной частью повестки. Мы пытаемся разбираться, какие условия сторон можно считать выполнимыми и реально ли в таких условиях договориться.
Сегодня мы подойдём к этому вопросу с другой стороны. Не рассматривая отдельные точки зрения, попробуем разобрать текущий процесс как кейс на семинаре в университете для будущих дипломатов. Есть у них такие курсы. Кризисная дипломатия, мирные процессы, урегулирование конфликтов и всё такое. На этих курсах студенты, причем в любом подобном вузе мира – что в МГИМО, что в Sciences Po, что в Гарварде, в любой стране – учатся как заключать договор, который не сорвется через день, не останется только на бумаге, а будет реализован в жизнь. Ну вот и мы сегодня немного в этой кухне разберемся и поймем, что в потоке дипломатических новостей шелуха, а что имеет значение и за чем стоит следить.
Начнём не с Ледникового периода, как в прошлый раз, но почти. 7 мая 1945 года во французском Реймсе был подписан акт о капитуляции Германии. На следующий день акт снова подписали по требованию Сталина в пригороде Берлина. Используем этот акт в качестве примера – но не потому, что в нашей ситуации есть какое-то сходство или параллель, никаких сходств нет. Как минимум потому, что у нас ни явных победителей, ни тотально проигравшей стороны не наблюдается и не предвидится. Просто это классический пример качественно сделанного дипломатического документа.
Документ этот всего на двух страницах, и понятно почему. Писать там было, в сущности, нечего. Война закончена, Германия сдается, Гитлер капут. Но даже в этом коротком документе названы важные для победителей условия. Кому и когда сдаётся Германия. Кому перейдёт командование сдавшимися немецкими войсками. Какие обязательства берёт на себя побеждённая армия. Она не должна уничтожать суда, самолёты и другое оружие. И если кто-то окажет сопротивление – победители могут принимать любые меры. Что тут было сделано правильно с точки зрения теории?
Во-первых, к подписанию привлекли всех участников — союзников, советское и германское командование. Во-вторых, прописали конкретные условия и процедуры. В-третьих, предусмотрели гарантии на случай того, если что-то пойдет не так.
То есть в дипломатии работают не какие-то там заумные суперсекретные правила. Нет в ней ни черной магии, ни квантовой физики. Соберите всех причастных, обсудите приемлемые компромиссы, пропишите процедуры, зафиксируйте условия и обязательно решите насчет гарантий, чтобы, если кто-то нарушит соглашение, ждал последствий.
У нынешних мирных переговоров есть несколько факторов риска в этом отношении. Во-первых, сложные интересы четырёх вовлечённых сторон. Мы об этом уже говорили в ролике пару дней назад. США нужно побыстрее что-нибудь да подписать, не важно что. Европа опасается, что если что-нибудь подписать – то напасть могут уже на неё. России вообще никакой мир особенно не нужен, а нужно время потянуть. Ну и в Украине, конечно, тоже всё непросто.
Во-вторых, в группе переговорщиков, особенно со стороны России и США, важную роль играют Дмитриев и Уиткофф. Не дипломаты и не люди из госдепа или МИДа. У них специфическое понимание задач. Они с энтузиазмом берутся за проект, к которому настоящие дипломаты не знают с какой стороны подступиться. И Дмитриеву с Уиткоффом в самом деле удалось наладить контакт и навести мосты. Для Путина это вообще означало прорыв международной блокады. Новый выход к статусу партнера по переговорам самой влиятельной администрации в мире. В этом качестве Уиткофф и Дмитриев очень эффективны. Передают сигналы, ищут точки соприкосновения, ловят намеки и транслируют их дальше. А потом выходят в паблик – Уиткофф на телевидение, а Дмитриев в твиттер. И давай излучать оптимизм. Если не могут излучать его относительно мирных переговоров, говорят о потенциале сотрудничества. Арктика, космос, редкоземельные металлы в России тоже.
Но каждый раз, когда эти переговорщики-любители пообщаются и расширят друг другу горизонты – вскоре выясняется, что стороны договорились, но каждая о своем. Поняли друг друга не так, завышенные ожидания не учли – и по официальной линии начинаются разочарования результатами. И трудно понять, где ошибка. То ли Дмитриев не так понял Путина, то ли Уиткофф принял желаемое за действительное. А может, вообще через Дмитриева просто пустили дезинформацию.
А рядом маячит официальный Лавров, которому вообще не нравится, что черт-те кто лезет на его территорию. Так что он и рад возможности развеять иллюзии и поставить любителей на место.
Если вы думаете, что такая многофакторность делает наши переговоры чем-то особенным, то это не так. В международной дипломатии подобное встречается сплошь и рядом. То любители организуют процесс, то переговорщикам всё равно, что там с миром, главное вернуться домой и отчитаться об успехе, то вообще начинаются переговоры за спиной у важных сторон конфликта. Пройдемся по нескольким примерам, чтобы получше понять, как это всё работает.
2011 год. В Северной Африке и на Ближнем Востоке – «арабская весна». В Сирии тоже начинается мирный демократический протест, который быстро подавил диктатор Башар Асад. Конфликт быстро эскалируется, перерастает в восстание и гражданскую войну. В боевых действиях участвуют правительственные войска, оппозиция, в основном племенные боевые отряды, курды и всякие террористы, вроде «Исламского государства» и «Аль-Каиды». И в эту топку подкидывают дровишек Иран, Россия, Турция, Израиль. Западные страны тоже в стороне не стоят. И у соседних нефтяных монархий, Саудовской Аравии и Катара, тоже есть свои протеже. У всех свои интересы и зоны влияния.
Пока всё там не разгорелось по-настоящему, ООН пыталась быстро разрулить конфликт. В Женеве 30 июня 2012 года была собрана «группа действий», в которые вошли тогдашний госсекретарь США Хилари Клинтон, российский министр иностранных дел Лавров, представитель Китая, министр иностранных дел Великобритании и Кофи Аннан, который тогда был посланником ООН по вопросам мира в Сирии. Идея была в том, что нужно откатить ситуацию на уровень мирного демократического протеста, провести нормальные выборы и перестать воевать. При этом всю пёструю тусовку, которая была вовлечена в восстание и его подавление, приглашать не стали.
С согласованием текста тоже получились проблемы. Россия не хотела, чтобы туда записывали что-то про обязательный уход Асада, а Клинтон, наоборот, хотела добиться хоть какого-то упоминания о переходе власти, чтобы в Вашингтоне отчитаться: ну вот, мы отстояли позицию. Кофе Аннану, кажется, вообще достаточно было показать, что он вообще хоть в чем-то участвует и хоть что-то решает.
В итоге все пошли на компромисс. Написали очень вежливо и обтекаемо, чтобы каждая страна могла интерпретировать документ как свою победу. Создать переходный управляющий орган в Сирии с полномочиями исполнительной власти.
Повис главный вопрос: должен ли Асад уйти в отставку или может остаться. Но про это в соглашении не было вообще ничего. Фактически это были семь страниц добрых пожеланий, и всё.
Через несколько часов после согласования США и Россия дали противоречивые пресс-конференции. Получилось, что договорились они о разном. Не было прописано ни санкций за невыполнение, ни контроля. Всё держалось на доброй воле сторон. Сирийское правительство не участвовало в переговорах, а оппозиция вообще отказалась их признавать. Китай и Россия не собирались давить на Асада. США и Европа не хотели начинать полноценную интервенцию.
Ну и всё. Через год после подписания Женевского соглашения в Сирии вовсю бушевала полномасштабная война с химическим оружием, исламскими экстремистами и интервенциями разных сторон. С доброй волей как-то не задалось.
Еще один пример — переговоры о мире, которые в 2020 году вели США и «Талибан» в попытке закончить войну, шедшую с 2001 года. Речь про тот самый «Талибан», который сейчас устраивает казни побиваниями камней и запрещает девочкам ходить в школу. Но в 20-м году переговоры представлялись хорошей идеей. На носу у президента Трампа были выборы. Ему, очевидно, казалось, что хорошо бы успеть выполнить предвыборные обещания – начать вывод войск из Афганистана. Конечно, условиями вывода были мир и стабильность в регионе. Власть должна была достаться избранному афганскому правительству, которое по задумке должно было ее удержать. Но приглашать тогдашнее правительство Афганистана к участию в переговорах не стали. Еще и Трамп давил со сроками.
В итоге текст вышел предельно размытый. Даже условия обеспечения прав человека или прав женщин включать не стали туда. Торг в основном шел за освобождение пленных талибов, а от талибов ожидалось прекращение огня. Правительству Афганистана пришлось напрямую контактировать с «Талибаном», без поддержки Соединенных Штатов.
По договору Америка обязалась в течение полугода снять санкции с членов движения «Талибан», сократить контингент, а потом и вывести войска, отказаться от вмешательства во внутреннюю политику Афганистана, ну и вообще свалить оттуда нафиг. Талибы же обещали больше плохо себя не вести, не сотрудничать с другими террористическими организациями.
Уже в ходе переговоров талибы нарушали условия соглашения, устраивали обстрелы и теракты, а после подписания вообще все запреты были сняты. Тем не менее США продолжали вывод войск по графику. В результате переговоров и заключенной сделки «Талибан» обеспечил себе легитимность как сторона международных отношений. США вывели своих солдат – и афганское правительство сразу же после этого рухнуло.
Теперь ближе к нашим широтам. В 14-м году после захвата Россией Крыма началось вторжение российской армии, правда, неофициальное, на Донбасс. В августе Путину удалось провернуть масштабное наступление на юге Донецкой области. Украина потерпела серьезное поражение под Иловайском. В этот момент Украине очень понадобилось хоть какое-то соглашение, которое бы просто позволило бы прекратить огонь. Ещё летом 2014 года была создана трёхсторонняя контактная группа, в которую вошли второй президент Украины Кучма, посол России в Украине Зурабов и представительница ОБСЕ Хайди Тальявини. Сепаратистов же представляли Захарченко и Плотницкий, которые тогда были главами ДНР и ЛНР.
В сентябре эта группа подписала в Минске два документа — протокол и меморандум, каждый меньше двух страниц. Это то, что сейчас называется «Минск-1».
Через полгода, в феврале 15-го, после еще одного тяжелого удара в районе Дебальцево, в Минске прошла встреча на более высоком уровне. 11 и 12 февраля там собрались главы четырех государств — Германии, Франции, России и Украины. Обсуждение условий нового соглашения длилось 17 часов – и в итоге был подготовлен документ на четырех страницах. Интересно, что подписывать его собравшиеся политики не стали. Это сделала всё та же трёхсторонняя контактная группа в прежнем составе.
Что же было в этих самых документах? Самые размытые формулировки и нечёткие условия. Россия там ни разу не названа стороной конфликта. Её роль вообще трудно определить, исходя из текста — то ли свидетель, то ли посредник. Говорится об амнистии для всех сепаратистов, и впоследствии поднимается вопрос, должны ли быть прочтены вообще все преступления, включая тяжкие – убийства, пытки и похищения. Прописаны прекращение огня, вывод войск, восстановление контроля над российско-украинской границей, а также проведение выборов в мятежных районах Донбасса.
Но непонятно, что сначала – выборы или контроль над границей? Это ведь большая разница, от нее буквально может зависеть, удержат ли сепаратисты власть или нет. Тем более, что без открытой границы и поддержки России могли и не удержать.
Вся эта неопределённость не была неожиданностью. Её подмечали и в ходе переговоров. Но сказались удар в Дебальцево, спешка и сама необходимость поскорее прекратить войну. Подписали как есть, с надеждой, что потом доработают договор напильником.
В результате минские соглашения отчасти работали только в тех пунктах, где говорилось о прекращении огня и отводе вооружений. Пленные, заложники, незаконно удерживаемые лица, помилования и амнистия, выборы и восстановление контроля над границей и прочие пункты – так и остались на бумаге и были вечной претензией сторон друг к другу.
Понятное дело, что всё это было неспроста, у сторон там были интересы, но мы с вами сейчас разбираем, как выглядят ненадёжные соглашения. Так вот, именно так. Коротенькие, неопределённые, без чёткого плана и условий, как они будут выполняться и воплощаться в жизнь. И без санкций за срыв процесса.
Теперь посмотрим, как выглядят успешные мирные соглашения, после которых начинается реальная работа и устанавливается мир на долгие годы, а в идеале и навсегда.
В конце 60-х годов в Северной Ирландии, которая является частью Великобритании, обострился давний конфликт. Простыми словами: ирландцы-католики хотели воссоединиться со всей Ирландией, а протестанты хотели остаться частью Великобритании. Протестантов было больше, но постепенно расклад менялся, потому что у католиков были большие семьи. Сейчас во всех молодых группах вплоть до 39 лет большинство у католиков. Конфликт продлился 30 лет, был известен как «Смуты» — «The Troubles» и сопровождался насилием, терактами и репрессиями.
В конце концов, общество устало от этой распри. Не было ни довольных, ни победителей. Католики, протестанты, Ирландия, Британия — конфликт достал всех. Гражданские организации, политические партии, религиозные лидеры — все требовали мира.
В конце девяностых начался процесс поиска компромиссов, который завершился в 98-м году с оглашением Страстной Пятницы. Его подписали и представители ото всех сторон в Северной Ирландии, ирландцы-католики, юнионисты-протестанты, и правительства Великобритании представители, и Республики Ирландии тоже. Ну то есть все вовлеченные стороны.
Это очень большой, очень продуманный и четко прописанный документ, который рассматривает множество нюансов, конкретные условия, процедуры и гарантии. Например, соглашение учло интересы обеих общин Северной Ирландии. До Смуты территория управлялась парламентом, в котором доминировали протестанты, и католики считали не учет своего мнения дискриминацией. В 72-м, на третьем году Смуты, Лондон вообще отменил самоуправление в Северной Ирландии и назначил туда госсекретаря, что разозлило уже протестантов.
Соглашение решил этот вопрос. В ассамблее, которая стала органом самоуправления, участвуют обе общины и предусмотрены механизмы, чтобы ни одна не могла стать главной и подавить вторую. Урегулировано, как Северная Ирландия взаимодействует с Британией и Республикой Ирландией. Например, граждане Северной Ирландии имеют право выбирать гражданство Ирландии или Британии, а можно и оба. Прописана совместная работа некоторых министерств Ирландии и Северной Ирландии — сельского хозяйства, транспорта и здравоохранения. И, конечно, соглашение гарантировало поэтапное разоружение, за чем очень тщательно следили – и жизнь в стране стала безопаснее.
Были предусмотрены механизмы контроля за соблюдением договоренностей между юнионистами и католиками. У Британии осталась возможность приостановить действия самоуправления, и такое даже пару раз случалось. Но, в общем зачёте, прошло 27 лет – и соглашения Страстной Пятницы всё ещё соблюдаются.
Вернёмся к нашему семинару на курсе для студентов-международников. Что можно сказать о главном кейсе, который мы сегодня разбирали — об урегулировании войны в Украине? Если рассматривать условия, которые выложили на стол Украина, США и Россия – поводов для оптимизма у нас пока немного. Для Путина переговоры — это опция для движухи. Трампу просто нужна сделка, и неважно, какая и что будет после нее. У Евросоюза вообще всё сложно, об этом мы пару дней назад говорили.
На днях Reuters опубликовала официальные позиции США и Украины по вопросам мирного урегулирования. Вчера подвезли апдейт — Россия тоже определилась. И Лавров с оговоркой, что позиция России хорошо известна, предъявил список условий. По ним Украина не вступает в НАТО, Россия получает международное признание захваченных территорий, начиная с Крыма и заканчивая Херсоном и Запорожьем. Плюс обозначена демилитаризация, скорее всего имеется в виду ограничение размера украинской армии. А еще денацификация, отмена санкций и возврат замороженных активов. И, на десерт, преодоление последствий правления неонацистского режима в Киеве. Это Лавров требует вернуть в Украине всё, как было. Русский язык и русскоязычные СМИ, русскую культуру, традиции, да еще и каноничное православие.
Но даже такие переговоры не бесполезны. Путину надо поддерживать интерес Трампа к процессу. И вполне вероятно – из-за этого он уже второй раз объявляет перемирие. На этот раз на три дня – гораздо дольше, чем в прошлый. Три дня, когда будет умирать меньше людей с обеих сторон, и стороны будут стоять друг напротив друга и видеть, что можно и не стрелять.
Каждым таким перемирием очень правильно пользуется Украина, предлагая продлить режим прекращения огня. На 30 дней или дольше. Вот и сегодня предложила прекратить стрелять прямо сейчас, не дожидаясь Дня Победы.
Каждый раз, когда такое происходит, перед народами обеих стран возникает образ мира, в котором не стреляют. Те, кто привык к войне, немного приходят в себя.
Сейчас не видно, как из дня сегодняшнего мы придем в реальность, где Россия тоже станет стороной, которая хочет мира и готова идти на уступки, чтобы его достичь. Как минимум, пока в России президент Владимир Путин. Но однажды это обязательно случится. И тогда, в бессрочном режиме прекращения огня, мы будем следить, как стороны прописывают длинный и обстоятельный план – с выводом войск, гарантиями, условиями сотрудничества, и как начинают его выполнять.
До завтра.