RAND Corporation: Как избежать затяжной войны

Оригинал статьи

Авторы: Самуэль Чарап (Samuel Charap) – старший научный сотрудник исследовательской корпорации RAND Corporation

Миранда Прибе (Miranda Priebe) – старший научный сотрудник исследовательской корпорации RAND Corporation и директор Центра изучения внешнеполитической стратегии США

Срочный сбор

Нам нужна помощь как никогда

Январь 2023 г.

Политика США по предотвращению затяжной войны и траектория российско-украинского конфликта

Чем это закончится? Этот вопрос все чаще доминирует в обсуждении российско-украинской войны в Вашингтоне и других западных столицах. Хотя успешные украинские контрнаступления в Харькове и Херсоне осенью 2022 года возродили оптимизм относительно перспектив Киева на поле боя, объявление 21 сентября президентом России Владимиром Путиным частичной мобилизации и аннексии четырех украинских областей стало суровым напоминанием о том, что эта война далека от разрешения. Боевые действия все еще бушуют почти на 1000 км линии фронта. Переговоры о прекращении конфликта были приостановлены с мая.

Траектория и конечный исход войны, конечно, будут во многом определяться политикой Украины и России. Но Киев и Москва – не единственные столицы, заинтересованные в том, что происходит. Эта война является самым значительным межгосударственным конфликтом за последние десятилетия, и ее развитие будет иметь серьезные последствия для Соединенных Штатов.

Состояния. Уместно оценить, как может развиваться этот конфликт, какие альтернативные траектории могут означать для интересов США и что Вашингтон может сделать для продвижения траектория, которая наилучшим образом отвечает интересам

Некоторые аналитики утверждают, что война движется к исходу, который принесет пользу Соединенным Штатам и Украине. Украина имела боевой импульс по состоянию на Декабря 2022 года и, предположительно, может сражаться до тех пор, пока не добьется успеха в вытеснении российских военных из страны.

Сторонники этой точки зрения утверждают, что риски российского применение ядерного оружия или война с организацией Североатлантического договора (НАТО) останутся управляемыми. Как только она будет вытеснена из Украины, у наказанной России не останется иного выбора, кроме как оставить своего соседа в покое — и даже выплатить репарации за причиненный ею ущерб. Однако изучение прошлых конфликтов и пристальный взгляд на ход этого показывают, что этот оптимистичный сценарий маловероятен.

Поэтому в этой перспективе мы исследуем возможные траектории, которые может принять российско-украинская война, и то, как они могут повлиять на интересы США. Мы также рассматриваем то, что Соединенные Штаты могли бы сделать все, чтобы повлиять на ход конфликта.

Важное предостережение: эта точка зрения фокусируется на интересах США, которые часто совпадают с украинскими интересами, но не являются синонимами. Мы признаем, что украинцы сражались и умирали, защищая свою страну от неспровоцированного, незаконного и морально отвратительного российского вторжения. Их города были стерты с лица земли; их экономика была разрушена; они стали жертвами военных преступлений российской армии.

 Однако правительство США, тем не менее, обязано перед своими гражданами определить, как различные траектории войны повлияют на интересы США, и изучите варианты влияния на ход войны для продвижения этих интересов.

Ключевые измерения, определяющие альтернативные траектории войны

Многочисленные аналитики выдвигали сценарии для краткосрочной траектории войны — или даже для конечных игр. Хотя такие сценарии являются важными конструкциями для размышлений о будущем, они менее полезны для определения того, какие возможные события наиболее важны для Соединенных Штатов. Возможно, американским политикам было бы более полезно рассмотреть какие конкретные аспекты будущего развития конфликта окажут наиболее значительное влияние на интересы США. Вместо подробных описательных сценариев мы исследуем пять ключевых аспектов, которые определяют альтернативные траектории войны:

• возможное применение Россией ядерного оружия

• возможная эскалация конфликта между Россией и НАТО

• территориальный контроль

• продолжительность

• форма прекращения войны.

В этом разделе мы опишем каждое из этих измерений, рассмотрим, как они могут меняться по ходу войны, и исследуем взаимосвязи между ними. Мы также объясняем, как различные вариации этих пяти измерений повлияют на интересы США.

Возможное применение Россией ядерного оружия

Призрак применения Россией ядерного оружия преследовал этот конфликт с первых дней его возникновения. Объявив о своем вторжении в феврале 2022 года Путин пригрозил любой стране, которая попытается вмешаться в дела Украины, последствиями, “которых вы никогда не видели за всю свою историю”.

Далее он приказал ввести “особый режим боевого дежурства” для российских ядерных сил неделю спустя. В октябре 2022 года Москва заявила, что Киев планирует взорвать радиоактивную “грязную бомбу” в Украину как операцию под чужим флагом, а затем обвинить Россию. Официальные лица США обеспокоены тем, что Россия продвигает эту историю чтобы создать предлог для применения ядерного оружия.

И, возможно, самым обескураживающим является то, что западные правительства, похоже, убедились в том, что Москва рассматривала возможность применения нестратегического ядерного оружия (НСЯО), поскольку осенью ее силы потеряли позиции. Россия опровергла эти обвинения, но сообщения в новостях предполагают, что высшие российские командиры действительно обсуждали этот вариант.

Некоторые аналитики отвергли возможность применения НСЯО, утверждая, что Россия знает, что применение ядерного оружия было бы обречено на провал. Они указывают на отсутствие ценных военных объектов (например, сосредоточенные украинские силы), которые могут быть эффективно уничтожены с помощью такого оружия, и к риску того, что это оружие может нанести вред российским войскам, дислоцированным в Украине. Использование этого оружия может спровоцировать вступление НАТО в войну, подорвать оставшуюся международную поддержку России и вызвать внутреннюю политическую реакцию Кремля. Зная это, логика подсказывает, что Россия была бы удержана от применения ядерного оружия.

Эти аргументы игнорируют несколько вопросов, которые делают применение ядерного оружия Россией как вероятным непредвиденным обстоятельством, которое Вашингтон должен учитывать, так и чрезвычайно важным фактор в определении будущей траектории конфликта. Во-первых, есть свидетельства того, что Кремль воспринимает эту войну как нечто близкое к экзистенциальному. Украина уже давно занимает особое место в приоритетах российской внешней политики; еще до войны 2022 года Россия была готова выделить значительные ресурсы и пойти на серьезные компромиссы для достижения своих целей в Украине.

Например, Москва дорого заплатила за аннексию Крыма в 2014 году и вторжение в восточную Украина. Западные санкции привели к снижению валового внутреннего продукта России в среднем на 2 процента по сравнению с предыдущим кварталом – колебания в период с середины 2014 по середину 2015 года, эффект, который усилился по мере продолжения санкций в последующие годы

Решение Путина начать полномасштабное вторжение в феврале 2022 года, несмотря на четкие предупреждения Соединенных Штатов и их союзников о том, что он заплатит гораздо более высокую цену, чем в 2014 году, показывает, что он готов пойти на еще более экстремальные меры для достижения своих целей в Украине. Решение мобилизовать 300 000 россиян в сентябре 2022 года, возможно, перевернуло внутренний социальный порядок, на создание которого Путин потратил почти 25 лет, что также свидетельствует о высоком уровне решимости.

Порядок был основан на том, чтобы избежать социальной нестабильности, которую создавала мобилизация, особенно для основных сторонников Путина. Решение о мобилизации было отложено до истечения срока с военной точки зрения, чтобы избежать этих внутриполитических издержек — и предполагаемых рисков потенциальных беспорядков, связанных с ослаблением народного поддержка режима. Готовность Путина принять эти внутренние издержки и риски подчеркивает важность, которую он придает российским интересам в Украине.

Во-вторых, поскольку обычные возможности России были уничтожены в Украине, возможности Москвы в области неядерной обороны ограничены. Если Россия понесет дальнейшие крупномасштабные потери на поле боя, среди высокопоставленных лиц, принимающих решения в Кремле, может возникнуть отчаяние. Как только другие традиционные варианты эскалации будут исчерпаны, Москва может прибегнуть к ядерному оружию, и в частности к использованию НСЯО, чтобы предотвратить катастрофическое поражение.

В-третьих, российские стратеги давно подчеркивают полезность НСЯО для достижения оперативных и тактических целей в контексте обычной войны, которую Москва проигрывает. И у России есть возможности для реализации этих концепций: его системы доставки НСЯО включают артиллерию, баллистические ракеты малой дальности и крылатые ракеты, все из которых могут быть использованы в Украине.

Российские стратеги также предполагают превентивное применение НСЯО против гражданских целей — городов, военно-промышленных центров и правительственных объектов — и против военных, по крайней мере, в контексте войны с НАТО. Москва также могла бы использовать НСЯО для демонстрационных ударов либо в атмосфере, либо по населенным пунктам.

Военная эффективность использования НСЯО в Украине может быть предметом дискуссий, но это вероятный случай, учитывая то, что известно о Российское планирование и возможности. Хотя применение Россией ядерного оружия в этой войне правдоподобно, мы не можем точно определить, насколько вероятно такое применение. Что мы можем сказать, так это то, что риск применения ядерного оружия намного выше, чем в мирное время. Мы также можем сказать, что применение ядерного оружия имело бы весьма серьезные последствия для Соединенных Штатов.

Соединенные Штаты дали понять как публично, так и, как сообщается, в прямом контакте с Кремлем, что они примут ответные меры, если Россия применит ядерное оружие в Украине. Официальные лица США избегали указывать точный характер возможного ответа — вместо этого используя такие фразы, как “катастрофические последствия”, — но один представитель НАТО сказал это “почти наверняка” повлекло бы за собой “физический ответ со стороны многих союзников”.

Хотя эта формула прямо не предусматривает военного ответа, даже невоенное возмездие, которое влечет за собой “катастрофические последствия” для России могут привести к раскручиванию спирали “око за око”, которая приведет к войне между НАТО и Россией. Таким образом, использование Россией НСЯО в Украине может привести к прямому конфликту США с Россией, который в конечном итоге может привести к стратегическому ядерному обмену.

Но даже если бы эскалационные вызовы могли быть решены человеком, применение Россией ядерного оружия в Украине имело бы серьезные последствия для Соединенных Штатов. Если бы Россия выиграла переговоры или добилась военных успехов за счет применения ядерного оружия, норма о неприменении была бы ослаблена, и другие страны могли бы с большей вероятностью использовать такое оружие в будущем конфликты. Более того, применение Россией ядерного оружия в Украина будет иметь серьезные и непредсказуемые последствия для политики союзников в отношении войны, что потенциально приведет к разрушению трансатлантического единства. Смерть и разрушения в Украине, которые сами по себе являются трагедией, также могут оказать серьезное влияние на общественность США и союзников. Короче говоря, у администрации Байдена есть достаточно оснований сделать предотвращение применения Россией ядерного оружия первостепенным приоритетом для Соединенных Штатов.

Возможная эскалация конфликта Россия-НАТО

Конфликт С октября 2021 года, когда он впервые проинформировал президента Джо Байдена о планах России вторгнуться в Украину, председатель Объединенного комитета начальников штабов Марк Милли, как сообщается, составил список “интересов и стратегических целей США” в кризисе: “№ 1” было “Не допустить кинетического конфликта между вооруженными силами США и НАТО с Россией”. Вторым, тесно связанным с этим, было “сдерживание войны внутри географических границ Украины”.

На сегодняшний день Россия и Украина остаются единственными участниками войны. Но война могла по-прежнему привлекайте союзников США. Боевые действия происходят в стране, которая граничит с четырьмя государствами-членами НАТО на суше и разделяет побережье Черного моря с двумя другими. Масштабы косвенного участия союзников по НАТО в войне поражают воображение. Поддержка включает в себя поставки оружия и другой помощи Украине на десятки миллиардов долларов, поддержку украинской армии в области тактической разведки, наблюдения и рекогносцировки, ежемесячную прямую бюджетную поддержку Киева на миллиарды долларов и болезненные экономические санкции, введенные против России.

В предыдущем отчете корпорации RAND были изложены четыре вероятные пути к преднамеренному решению России нанести удар по государствам-членам НАТО в контексте войны в Украина. В нем были определены следующие причины:

• Наказать членов НАТО за уже проводимую политику с целью прекращения поддержки союзниками Украина.

• Нанести превентивный удар по НАТО, если Россия поймет, что Вмешательство НАТО в Украину неизбежно.

• Воспрепятствовать передаче оружия Украине, которое, по мнению России, может привести к ее поражению.

Принять ответные меры против НАТО за предполагаемую поддержку внутренних беспорядков в России. Хотя решение России напасть на государство-член НАТО ни в коем случае не является неизбежным, отчасти потому, что это может привести к войне с гораздо более мощным альянсом, риск возрастает, пока продолжается конфликт в Украине. Более того, непреднамеренная эскалация, которая приводит к вступлению НАТО в конфликт, также представляет собой постоянный риск. Хотя инцидент, произошедший в ноябре 2022 года с украинской ракетой ПВО, приземлившейся на польской территории, не вышел из-под контроля, он продемонстрировал, что боевые действия могут непреднамеренно перекинется на территорию соседних союзников США.

Ошибка прицеливания в будущем может привести к тому, что российская ракета попадет в Территория НАТО, потенциально вызывая цикл действий-реакций, который может привести к полномасштабному конфликту. Если война в Украине должен был закончиться, вероятность прямого нападения России-Столкновение с НАТО, будь то преднамеренное или непреднамеренное, значительно уменьшилось бы.

Понятно, почему Милли назвал предотвращение войны между Россией и НАТО главным приоритетом США: американские военные немедленно были бы вовлечены в горячую войну со страной, обладающей крупнейшим в мире ядерным арсеналом. Удержать войну между Россией и НАТО ниже ядерного порога было бы чрезвычайно сложно, особенно учитывая ослабленное состояние традиционных вооруженных сил России. Некоторые аналитики сомневаются, что Россия нападет на страну НАТО, поскольку она уже теряет позиции перед украинскими войсками и окажется в войне с самым могущественным альянсом в мире.

Однако, если Кремль пришел к выводу, что национальная безопасность страны находится под серьезной угрозой, и вполне может намеренно обострить ситуацию из-за отсутствия лучших альтернатив.

Территориальный контроль

По состоянию на декабрь 2022 года Россия оккупировала почти 20 процентов территории Украины. Главным приоритетом Киева является восстановление контроля над этой территорией. И Украина добилась некоторых впечатляющих успехов, особенно в Харькове и Херсоне. Тем не менее, области Россия по-прежнему контролирует некоторые важные экономические активы, такие как Запорожская атомная электростанция, которая обеспечивала до 20 процентов довоенной электроэнергии Украины, пропускной способности и всего побережья Азовского моря Украины.

Президент Владимир Зеленский привержен военной кампании по освобождению всей международно признанной территории Украины. И он оправдал эту цель моральным императивом освобождения городов своей страны от жестокой российской оккупации. Траектория войны, которая позволит Украине контролировать большую часть своей международно признанной территории, была бы выгодна Соединенным Штатам (таблица 1).

Соединенные Штаты заинтересованы в том, чтобы показать, что агрессия не окупается, и укрепить норму территориальной целостности, закрепленную в международном праве. Однако последствия для этого интереса дальнейшего украинского территориального контроля за пределами линии декабря 2022 года не ясны. Например, даже если бы Украина взяла под контроль всю территорию, которую Россия захватила с 24 февраля 2022 года, Москва все равно была бы в нарушение нормы о территориальной целостности. Иными словами, неясно, что траектория, предполагающая сохранение Россией линии контроля в декабре 2022 года, нанесет больше вреда международному порядку, чем траектория, при которой российские войска будут отброшены к февральской линии. В обоих случаях Россия будет контролировать часть украинской территории в нарушение нормы о территориальной целостности.

Прекращение войны, в результате которого Украина получит полный контроль над всей своей международно признанной территорией, восстановило бы норму территориальной целостности, но такой исход остается крайне маловероятным.

Более того, ослабление нормы в меньшей степени зависит от количества незаконно захваченных земель, чем является следствием признания международным сообществом территориальных изменений. Соединенным Штатам не нужно (и почти наверняка не стали бы) официально признавать какую-либо российскую оккупацию суверенной украинской территории, независимо от того, где проводится фактическая линия контроля. Как это было в случае с Крымом, Соединенные Штаты могут принять меры для обеспечения того, чтобы любые российские завоевания с 24 февраля 2022 года рассматривались как незаконные, и чтобы Россия заплатила высокую цену за свою агрессию.

Степень контроля Киева над своей территорией может повлиять на долгосрочную экономическую жизнеспособность страны и, следовательно, на ее потребности в помощи США. Например, если бы Москва захватила все черноморское побережье Украины, оставив Украину без выхода к морю, это создало бы серьезные долгосрочные экономические проблемы для страны. Однако такой исход представляется маловероятным, учитывая военные успехи России на сегодняшний день.

Экономические последствия возможного долгосрочного контроля России над территориями, которые она оккупировала в декабре 2022 года, по сравнению с тем, что она удерживала 23 февраля 2022 года, хотя трудно оценить рассчитать точно — было бы гораздо менее сурово. Экономические последствия любой утраченной территории будут зависеть от продуктивности этих районов и степени их взаимосвязанности с остальной Украиной. Как бы то ни было, экономика Украины в конечном счете приспособится к любой линии; вопрос в том, насколько болезненной будет эта корректировка. Кроме того, учитывая способность России наносить удары далеко за пределы нынешней линии контроля (или любой другой линии контроля), усиление территориального контроля напрямую не коррелирует с большим экономическим процветанием – или, если уж на то пошло, большей безопасностью. Поскольку Киев отвоевал больше территория с сентября Россия наложила гораздо большие экономические издержки на страну в целом из-за своих ударов по критически важной инфраструктуре. Постоянная угроза российских нападений может препятствовать инвестициям и, следовательно, экономическому восстановлению по всей Украине, независимо от того, какую территорию контролирует Москва.

В целом, усиление украинского территориального контроля важно для Соединенных Штатов по гуманитарным соображениям, для укрепления международных норм и содействия будущему экономическому росту Украины. Однако значимость двух последних преимуществ является спорной. Нарушения со стороны России нарушения международных норм задолго до нынешнего конфликта и, вероятно, сохранятся после окончания боевых действий. Более того, Соединенные Штаты и их союзники возложили на Россию много других видов издержек за ее агрессию — издержек, которые уже послужили сигналом другим потенциальным агрессорам. И линия контроля по состоянию на декабрь 2022 года не лишает Киев экономически важных районов, что резко повлияло бы на жизнеспособность страны.

В дополнение к этим преимуществам усиление украинского территориального контроля также создает потенциальные издержки и риски для Соединенные Штаты (таблица 2). Во-первых, учитывая замедление темпов контрнаступления Украины в декабре 2022 года, восстановление- для установления линии контроля до февраля 2022 года – не говоря уже о территориальном статус—кво до 2014 года – потребуются месяцы, а возможно, и годы. Россия построила значительные оборонительные сооружения вдоль линии контроля, и ее военная мобилизация восполнила дефицит рабочей силы, который позволил Украине добиться успеха в Харьковском контрнаступлении. Вероятно, потребуется длительная война, чтобы дать Киеву время, необходимое для восстановления контроля над значительно большим количеством земель. Как мы опишем в следующем разделе, длительная война может повлечь за собой серьезные издержки для Соединенных Штатов.

Более того, если Украина действительно выйдет за линию контроля, существовавшую до февраля 2022 года, и сумеет вернуть районы, которые Россия оккупировала с 2014 года (в частности Крым, где базируется российский Черноморский флот), риски эскалации — либо применения ядерного оружия, либо нападения на НАТО — возрастут. Кремль, скорее всего, отнесется к потенциальной потере Крыма как к гораздо более серьезной угрозе как национальной безопасности, так и стабильности режима, учитывая размещенные там активы и политический капитал, вложенный в аннексию полуострова.

Продолжительность

Мы не знаем, как долго продлится эта война. Некоторые предполагали, что это может закончиться переговорами зимой 2022-2023 гг. Другие утверждали, что это будет продолжаться годами. Многие в Соединенных Штатах неохотно настаивают на прекращении конфликта в то время, когда Украина набирает обороты на поле боя и украинский народ, похоже, готов нести издержки долгой войны для достижения своих целей.

Хотя более длительная война могла бы позволить украинским военным отвоевать больше территории, продолжительность войны имеет и другие последствия для интересов США. Затяжной конфликт, каким бы извращенным он ни казался, имеет некоторые потенциальные плюсы для Соединенных Штатов (таблица 3). Пока война продолжается, российские войска будут по-прежнему озабочены Украине и, следовательно, не иметь пропускной способности, чтобы угрожать другим.

Более длительная война привела бы к дальнейшему ухудшению состояния российских вооруженных сил и ослаблению российской экономики. Но война уже была настолько разрушительной для российской мощи, что дальнейшее постепенное ослабление, возможно, уже не является столь значительной выгодой для интересов США, как на ранних этапах конфликта. Потребуются годы, возможно, даже десятилетия, чтобы российская армия и экономика оправились от уже нанесенного ущерба.

Длительная война также поддержала бы давление на европейские правительства, чтобы они продолжали снижать энергетическую зависимость от России и больше тратили на свою оборону, возможно, уменьшив-увеличение оборонного бремени США в Европе в долгосрочной перспективе.

Однако и здесь вполне вероятно, что европейские страны будут придерживаться этой политики независимо от того, сколько еще продлится война.

Тем не менее, у длительной войны за интересы США есть существенные недостатки (таблица 4). Более длительная война приведет к дальнейшим жертвам, перемещению и страданиям гражданского населения Украины; сведение к минимуму этих гуманитарных последствий для Украина представляет интерес для США. Продолжающийся конфликт также оставляет открытой возможность того, что Россия сведет на нет успехи Украины на поле боя, достигнутые осенью 2022 года. Мобилизация Москвы может стабилизировать линии по состоянию на декабрь 2022 года и позволить Россия начнет наступление в 2023 году. Интенсивность усилий по оказанию военной помощи также может стать неприемлемой через определенный период. Сообщается, что европейские и некоторые американские запасы оружия уже на исходе.

Таким образом, есть основания усомниться в том, приведет ли более длительная война к дальнейшим успехам Украины — потери тоже возможны.

Издержки для Соединенных Штатов и Европейского Союза

Проблемы поддержания экономической платежеспособности украинского государства со временем будут множиться, поскольку конфликт сдерживает инвестиции и производство; украинские беженцы по-прежнему не могут вернуться; и, как следствие, налоговые поступления и экономическая активность резко падают по сравнению с довоенным периодом. Проводимая Россией кампания по разрушению критической инфраструктуры Украины создаст серьезные долгосрочные проблемы для продолжения военных действий и восстановления экономики, а также существенно повысила прогнозы Киева относительно экономической поддержки, которую он оказывает потребуется от Соединенных Штатов и их союзников.

Глобальные экономические потрясения, вызванные войной, будут продолжаться и, возможно, умножаться до тех пор, пока продолжается конфликт. Начало войны вызвало резкое повышение цен на энергоносители, что, в свою очередь, способствовало инфляции и замедлению экономического роста во всем мире. Ожидается, что эти тенденции сильнее всего ударят по Европе.

Одно только повышение цен на энергоносители, вероятно, приведет к почти 150 000 избыточных смертей (на 4,8 процента больше, чем в среднем) в Европе зимой 2022-2023 гг. Война также способствовала росту продовольственной безопасности во всем мире. Украинский экспорт зерновых и масличных культур сократился до 50-70 процентов от их довоенного уровня в период с марта по ноябрь 2022 года, частично из -за морской блокады России и нападений на энергетическую инфраструктуру. Россия также ограничила свой собственный экспорт удобрений, крупнейшим мировым производителем которых она является. Результатом стал значительный рост цен на продовольствие и удобрения во всем мире.

Хотя цены на продовольствие несколько снизились после того, как Россия согласилась разрешить экспорт украинского зерна из определенных Порты Черного моря в июле 2022 года, цены по состоянию на декабрь 2022 года оставались выше их довоенного уровня. Эти последствия войны наступили в то время, когда отсутствие продовольственной безопасности уже росло в результате экстремальных погодных условий, коронавирусной болезни 2019 года Пандемия (COVID-19) и другие глобальные тенденции.

Помимо потенциальных выгод России и экономических последствий для Украины, Европы и всего мира, длительная война также будет иметь последствия для внешней политики США. Способность США сосредоточиться на других своих глобальных приоритетах — в частности, на конкуренции с Китаем — будет оставаться ограниченным до тех пор, пока война поглощает время высокопоставленных политиков и военные ресурсы США. Двустороннее или многостороннее взаимодействие — не говоря уже о сотрудничестве — с Влияние России на ключевые интересы США маловероятно. Например, перспективы переговоров о продолжении Нового договора о контроле над стратегическими вооружениями СНВ, срок действия которого истекает в феврале 2026 года, будут оставаться туманными до тех пор, пока продолжается война. В глобальном масштабе сохраняющаяся заоблачная напряженность в отношениях с Россией будет продолжать подрывать работу многосторонних институтов, таких как Совет Безопасности Организации Объединенных Наций (ООН), и ограничивать способность к коллективному реагированию на общие вызовы.

Углубление военного сотрудничества России с Ираном во время этой войны – в то время, когда Иран отказывается от своих обязательств по ограничению своей ядерной программы — наводит на мысль, что Москва может сыграть роль помехи в таких вопросах, как нераспространение. И хотя Россия будет больше зависеть от Китая независимо от того, когда закончится война, у Вашингтона действительно есть долгосрочный интерес в том, чтобы Москва не стала полностью подчиненной Пекину. Более длительная война, которая увеличивает зависимость России, может обеспечить Китаю преимущества в его конкуренции с Соединенными Штатами.

Наконец, продолжительность войны напрямую связана с двумя непредвиденными обстоятельствами эскалации, рассмотренными ранее (возможными Применение Россией ядерного оружия и возможная эскалация конфликта между Россией и НАТО). До тех пор, пока продолжается война, риск обеих форм эскалации будет оставаться повышенным.

Риск будет значительно ниже, когда война закончится. Следовательно, первостепенная заинтересованность США в минимизации рисков эскалации должна усилить заинтересованность США в том, чтобы избежать длительной войны.

Короче говоря, последствия длительной войны, охватывающей от постоянных повышенных рисков эскалации до экономического ущерба — намного перевешивают возможные выгоды.

Форма прекращения войны

В литературе по прекращению войны предлагаются три возможных способа прекращения российско-украинской войны: абсолютная победа, перемирие и политическое урегулирование. Для целей этого анализа мы не рассматриваем оперативные паузы, временное прекращение огня и соглашения, которые нарушаются.

Наше внимание сосредоточено на форме, в которой война в конечном итоге закончится, а не на приливах и отливах на пути к такому исходу.

Абсолютная победа

Одной из форм прекращения войны является абсолютная победа. Этот результат предполагает, что одно государство “навсегда устранит (межгосударственную) угрозу, исходящую от его противника”. Абсолютная победа, как отмечает Дэн Рейтер, может быть достигнута с помощью “победитель устанавливает новое руководство в побежденном государстве, оккупирует или аннексирует территорию противника или, в худшем случае, уничтожает все население противника”.

Хотя это может повлечь за собой соглашение, определяющей чертой абсолютной победы является “исход войны, который по существу устраняет возможность отказа побежденного государства от соглашения об окончании войны”. Это тот тип победы, которого союзники добились над Японией и Германией в конце Вторая мировая война.

Когда началась война, Москва, казалось, стремилась к абсолютной победе, планируя установить новый режим в Киев и “демилитаризировать” страну. С тех пор как Россия отказалась от своей попытки захватить столицу в начале апреля, она, похоже, сорвала эти планы. С тех пор заявленные цели Путина менялись с течением времени, но ни разу за последние месяцы он или его министры не повторили прямых призывов к свержению правительства в Киеве, прозвучавших в первые недели войны.

Хотя некоторые утверждают, что Москва не отказалась от своих первоначальных амбициозных целей, даже если Кремль все еще стремился одержать абсолютную победу, факты на местах указывают на то, что он не смог бы этого сделать. На момент написания этой статьи главной целью Москвы, по-видимому, является удержание территории в четырех Украинские регионы, которые Россия теперь считает своими. Но даже если бы Россия захватила и удерживала эти регионы, это вряд ли было бы абсолютной победой; для достижения абсолютной победы ей пришлось бы произвести фундаментальные изменения в политической системе Украины, такие как смещение президента Зеленского. Но украинская система правления сейчас более прочно закреплена, чем это было до войны, жестокая тактика России оттолкнула даже тех украинцев, которые питали пророссийские симпатии, а Зеленский пользуется огромной популярностью. Более того, украинские вооруженные силы с их нынешними возможностями могут представлять угрозу для оккупированных Россией районов или даже приграничных районов бесспорной российской территории на неопределенный срок.

Абсолютная победа Украины также маловероятна.

Украина никогда официально не заявляла о намерении добиться абсолютной победы, как это определяется в литературе. Заявленные цели президента Зеленского со временем менялись, но по состоянию на декабрь 2022 года его заявленная цель состоит в том, чтобы вернуть всю территорию Украины, включая Крым и районы Донбасс, который Россия оккупировала с 2014 года. Тем не менее, полное территориальное отвоевание не будет представлять собой абсолютную победу. Если бы украинские военные изгнали российские войска из Украины, они, несомненно, серьезно ослабили бы российскую армию в этом процессе. Тем не менее, Россия будет обладать широким спектром возможностей на своей территории и за ее пределами – особенно военно—морским флотом и воздушно—космическими силами, которые не понесли серьезных потерь в войне, – которые могли бы позволить продолжать наносить удары по целям глубоко внутри Украина. Российские сухопутные войска могли бы легко перегруппироваться и начать еще одно крупномасштабное наступление.

Для достижения абсолютной победы, Украина должна была бы лишить Россию возможности оспаривать свой территориальный контроль. Принуждение российских военных к пересечению международной границы не привело бы к такому результату. И хотя Украина удивила наблюдателей своей способностью защищать свою собственную родину, странно представить, что это может разрушить способность России вести войну.

Поэтому Киеву, вероятно, потребуется смена режима в Москве в дополнение к победе на поле боя, чтобы избежать постоянной угрозы повторного вторжения.  Некоторые аналитики утверждают, что плохие результаты России в войне, растущие потери и мобилизация могут вызвать политическую нестабильность и привести к свержению Путина и замене его новым режимом, который прекратит боевые действия, придет к соглашению с Украиной и будет представлять меньшую угрозу в долгосрочной перспективе. Однако существует мало исторических свидетельств, позволяющих предположить, что смена режима в России обязательно последовала бы за неудачами на поле боя. Лидеры персоналистских режимов как и в России, они часто оставались у власти после военного поражения. Более того, нет никакой гарантии, что новый российский лидер будет более склонен к заключению мира с Украине, чем Путин. Как пишет Шон Кокран, “трудно и, вероятно, бессмысленно предсказывать исход любой смены руководства военного времени в случае войны России в Украине. Однако, как минимум, Западу не следует предполагать, что смена руководства приведет к прекращению войны, по крайней мере, в краткосрочной перспективе, поскольку путинская война вполне может продолжаться и без Путина”. Более того, смена режима в Москве может не снизить интенсивность конкуренции между Соединенными Штатами и Россией по другим вопросам.

Как бы то ни было, Киев не провозгласил смену режима своим заявленная цель, хотя некоторые украинцы по понятным причинам надеются на это.

Поскольку ни у одной из сторон, по-видимому, нет намерения или возможностей добиться абсолютной победы, война, скорее всего, закончится каким-то согласованным исходом.

Согласованные концы войн, в отличие от абсолютных побед, требуют от воюющих сторон принятия определенной степени риска того, что условия мира могут быть нарушены; даже относительный “проигравший” в конфликте сохранит способность угрожать другой стороне.

Соглашения о прекращении войн в значительной степени зависят от конкретных данного конфликта, но аналитически полезно проводить различие между прочными соглашениями о прекращении огня или перемирии, с одной стороны, и политическими урегулированиями – с другой.

Соглашения о перемирии

В соглашениях о перемирии, подобных тем, которые положили конец Корейской Война в 1953 году и приднестровский конфликт в Молдове в 1992 году, обе стороны обязуются прекратить боевые действия и часто создают механизмы, такие как демилитаризованные зоны, для предотвращения возобновления насилия. Хотя соглашения о перемирии могут быть довольно подробными (Корейское соглашение занимало почти 40 страниц), они, как правило, не затрагивают политические движущие силы конфликта, что означает, что напряженность может сохраняться, а дипломатические и экономические отношения между сторонами часто остаются на минимальном уровне. Соглашения о перемирии, в которых предусмотрены механизмы мониторинга и обеспечения соблюдения для снижения риска возобновления конфликта, более долговечны, чем те, в которых этого нет.

Перемирие в Украине заморозило бы линии фронта и положило бы долгосрочный конец активным боевым действиям. Россия прекратит попытки оккупировать дополнительную украинскую территорию и прекратить ракетные удары по украинским городам и инфраструктуре. Украинские силы прекратили бы свои контрнаступления — удары по удерживаемым Россией районам Украины и по самой России. Между Киевом и Москвой все еще существовали бы продолжающиеся неразрешенные территориальные споры (то есть расхождения в позициях относительно расположения границ Украины); они были бы предметом политических и экономических споров, а не военных.

Ключевые политические вопросы, находящиеся за пределами территориального контроля, начиная от выплаты Россией репараций и заканчивая геополитическим статусом Украины, останутся без внимания. Стороны, скорее всего, будут вести лишь минимальную торговлю; границы будут в основном закрыты. Линия контроля, скорее всего, станет сильно милитаризованной, как внутренняя граница Германии во время холодной войны.

Политическое урегулирование

Политическое урегулирование или мирный договор предполагали бы как длительное прекращение огня, так и разрешение по крайней мере некоторых споров, которые вызвали войну или возникли во время нее. С В 1946 году мирные договоры были менее распространены, чем соглашения о перемирии, но они, как правило, приводят к долгосрочному прекращению боевых действий и снижению напряженности. В случае российско-украинской войны урегулирование повлекло бы за собой согласованные компромиссы по некоторым ключевым политическим вопросам, стоящим на кону для двух сторон. Российско-украинские двусторонние переговоры-событий в первые недели войны, кульминацией которых стало Стамбульское коммюнике, опубликованное в конце марта, и более поздние заявления политических лидеров дают намеки на некоторые вопросы, которые могло бы охватить политическое урегулирование. Для Россия, кодификация неприсоединения Украины, вероятно, будет играть центральную роль. Украина хотела бы усиления обязательств Запада по обеспечению своей безопасности, поскольку она не доверяет России в выполнении каких-либо соглашений. Урегулирование могло бы охватывать множество других вопросов, таких как фонд реконструкции, двусторонняя торговля, культурные вопросы и свобода передвижения, а также условия для ослабления западных санкций в отношении России.

Политическое урегулирование не обязательно должно охватывать все эти аспекты, иначе оно могло бы решить другие вопросы. Но основным результатом было бы возвращение к некоторой степени нормальных отношений между бывшими воюющими сторонами. Важно отметить, что стороны могли бы согласиться не соглашаться по поводу статуса определенной территории, даже достигая договоренностей по другим вопросам. Например, советский Союз и Япония нормализовали дипломатические и торговые отношения в 1956 году, но территориальные споры между Москвой и Токио так и не были разрешены. Политическое урегулирование делает не обязательно окончательно разрешать все разногласия между сторонами; необходимо устранить достаточное количество этих различий, чтобы качественно улучшить более широкие отношения между бывшими воюющими сторонами.

Эти две категории прекращения войн путем переговоров — перемирие и политическое урегулирование — часто не так четко различаются на практике: многие соглашения о прекращении огня касаются некоторых политических вопросов, а некоторые урегулирования, как отмечалось, оставляют нерешенными ключевые политические споры.

Согласованное окончание войны в Украине, скорее всего, окажется где-то между этими двумя идеальными типами.

Последствия для интересов США

Поскольку абсолютная победа крайне маловероятна, в какой-то момент российско-украинская война, вероятно, будет прекращена путем переговоров. Но, учитывая текущие тенденции, перспективы такого соглашения в ближайшей перспективе невелики, как мы обсудим в следующих разделах. Политическое урегулирование может оказаться более труднодостижимым, чем соглашение о перемирии, поскольку последнее будет узко сфокусировано на поддержании режима прекращения огня, а не на решении все более глубокого и широкого круга спорных вопросов между Украиной и Россией.

Ограниченные имеющиеся данные свидетельствуют о том, что политические соглашения более долговечны, чем соглашения о перемирии. Логика этого интуитивно понятна. Политическое урегулирование устраняет недовольства обеих сторон и основные спорные вопросы между ними. Это оставляет меньше вопросов, из-за которых можно бороться в будущем, и создает преимущества для мира для обеих воюющих сторон. В случае российско-украинской войны урегулирование также могло бы открыть дверь для более широких переговоров о правилах дорожного движения для обеспечения региональной стабильности, которые могли бы смягчить перспективы возникновения конфликта в других местах на периферии России.

Поскольку вполне вероятно, что расхождения в отношении архитектуры безопасности и более широкого регионального порядка были существенной движущей силой поведения России, прекращение войны путем переговоров , которое устранило бы эти расхождения, могло бы быть более длительным.

Поэтому, при прочих равных условиях, интересам США лучше отвечает политическое урегулирование, которое могло бы принести более прочный мир, чем перемирие. Кроме того, политическое урегулирование могло бы стать первым шагом к решению более широких региональных проблем и снижению вероятности кризиса Россия-НАТО в будущем. Если интенсивность ситуация в Европе более управляема, а риск повторения войны в Украине ниже, Соединенные Штаты могут перераспределять ресурсы в соответствии со стратегическими приоритетами США, и Украина может восстановиться экономически при меньшей внешней поддержке.

Однако уровень враждебности по состоянию на декабрь 2022 года между Россия и Украина, а также отношения между Россией и Западом делают политическое урегулирование гораздо менее вероятным, чем перемирие.

Резюме

Вариации по всем этим пяти измерениям — российское ядерное применение, эскалация отношений между НАТО и Россией, территориальный контроль, длительность и форма прекращения войны — возможны на данном этапе конфликта. В следующем разделе мы рассмотрим, как Соединенные Штаты должны расставлять приоритеты среди этих аспектов при формулировании своей политики в отношении войны.

Определение приоритетов в измерениях войны

Траектории

Для Соединенных Штатов две категории эскалации, которые мы описали, — применение Россией ядерного оружия и конфликт Россия-НАТО — несомненно, были бы наиболее важными аспектами возможных траекторий будущих войн. Мало кто в Вашингтоне стал бы спорить с этим утверждением.

Тем не менее, ведутся оживленные дебаты о вероятности что произойдет любая из этих форм эскалации. Как мы отмечали, хотя вероятность любого из вариантов развития событий невелика, оба они вероятны из-за обстоятельств, созданных войной, и, в свете того, насколько глубокими могут быть последствия, предотвращение их должно оставаться главным приоритетом США.

Наш анализ показывает, что продолжительность является наиболее важным из оставшихся параметров для Соединенных Штатов.

Негативные последствия длительной войны были бы серьезными. До тех пор, пока продолжается война, риски эскалации будут оставаться повышенными. Таким образом, риски продолжительности и эскалации напрямую связаны. Кроме того, более длительная война будет продолжать наносить экономический ущерб Украине, а также Европе и мировой экономике. Для Соединенных Штатов более длительная война повлечет за собой как увеличение прямых затрат (таких как увеличение бюджетной и военной поддержки Украины), так и увеличение издержки государства с точки зрения реализации других приоритетов внешней политики. Пострадает больше украинцев, и повышательное давление на цены на продовольствие и энергоносители будет продолжаться, пока продолжается война. Затяжной конфликт может принести определенные выгоды: дальнейшее ослабление России и возможность для Украине добиться территориальных завоеваний. Но первое больше не представляет существенной выгоды; Россия уже значительно ослаблена. И последнее является неопределенным — больше времени может позволить России добиться успехов – и выгоды от дальнейшего украинского территориального контроля, как мы обсудим далее, это важно для Соединенных Штатов, но не перевешивает последствий длительной войны.

Больший украинский территориальный контроль был бы выгоден Соединенным Штатам. Гуманитарная ситуация способствует освобождению большего числа украинцев от ужасов российской оккупации. Международный порядок и экономические аргументы в пользу дальнейшего отвоевания украинской территории менее ясны. Москва нарушала нормы о территориальной целостности с момента аннексии Крыма и вторжения в Восточную Украину в 2014 году. Даже отступление русских к предыдущим линиям статус-кво, существовавшим до февраля 2022 года, не смягчило бы это нарушение. И у Соединенных Штатов есть инструменты, чтобы увеличить издержки для России за ее нарушение и отрицать законность ее незаконной оккупации. Тем не менее, отрицая Территориальные завоевания Москвы помогли бы послать сигнал о том, что аналогичные акты агрессии приведут к столь же мощному отпору. Усиление украинского территориального контроля могло бы вернуть экономически производительные активы под контроль Киева, уменьшив зависимость Украины от Соединенных Штатов и их союзников. Однако, учитывая, где линия контроля была такой по состоянию на декабрь 2022 года эта экономическая выгода вряд ли будет существенной для жизнеспособности Украины. Если бы Россия продвинулась значительно дальше на запад, и особенно если бы она взяла под контроль все черноморское побережье Украины, экономические последствия, вероятно, были бы серьезными. Но по состоянию на декабрь 2022 года такой исход маловероятен, поскольку российские вооруженные силы, похоже, неспособны добиться значительных территориальных успехов.

И наоборот, если бы Украина разгромила российских военных и вернула себе всю свою территорию, включая Крым, риски применения ядерного оружия или войны между Россией и НАТО резко возросли бы. Это кажется столь же невероятным на нынешнем этапе конфликта.

Наш анализ показывает, что в этой войне существуют две возможные формы прекращения конфликта. Поскольку территориальная разведка сама по себе не положит конец войне, а абсолютная победа любой из сторон маловероятна, важность этого аспекта зависит от того, какую выгоду Соединенные Штаты получат от политического урегулирования по сравнению с соглашением о перемирии.

Политическое урегулирование может быть более прочным, чем военное, потенциально создавая большую стабильность в Европе и позволяя Соединенным Штатам высвободить ресурсы для других приоритеты. Этот выигрыш был бы важен, но длительное перемирие также было бы выгодно интересам США. И мирное политическое урегулирование кажется менее вероятным, по крайней мере, на данном этапе конфликта.

Такая расстановка приоритетов в измерениях возможных военных траекторий имеет прямые последствия для политики США. Поскольку предотвращение длительной войны является наивысшим приоритетом после минимизации рисков эскалации, Соединенным Штатам следует предпринять шаги, которые повышают вероятность прекращения конфликта в среднесрочной перспективе. Сам по себе Вашингтон не может сократить продолжительность войны.

Но поскольку конфликт, скорее всего, закончится переговорами, избежание затяжной войны требует усилий по стимулированию переговоров. И Соединенные Штаты могли бы предпринять шаги по устранению ключевых препятствий для их начала. В следующем разделе определяются препятствия это вполне могло бы быть решено политикой США.

Препятствия на пути к прекращению конфликта

Оставляя в стороне вопрос о его желательности, возможно ли вообще прекращение боевых действий путем переговоров? По состоянию на декабрь 2022 года это представляется крайне маловероятным в ближайшей перспективе. Россия и Украина не вступали в переговоры по урегулированию с мая.

Есть много причин для такого отвращения к переговорам, таких как все более неразрешимые территориальные споры и внутриполитические ограничения, которые затрудняют достижение компромисса.

Например, украинской общественности может быть трудно пойти на компромисс со страной, которая совершила зверства и продолжает удерживать украинскую территорию, особенно когда военные, похоже, способны на дальнейшие завоевания. Политика США не может преодолеть все подобные препятствия на пути переговоров.

Учитывая заинтересованность США в том, чтобы избежать длительной войны, вопрос для Вашингтона заключается в том, существует ли динамика, на которую политика США могла бы правдоподобно повлиять. Хотя существует множество факторов, побуждающих стороны продолжать борьбу, исследование о прекращении войны предполагает наличие двух факторов сопротивления сторон переговорам, которые с помощью Вашингтон могли бы улучшиться. Основной вывод литературы заключается в том, что переговоры о прекращении войны требуют, чтобы обе стороны верили, что они больше выиграют от мира, чем от продолжения войны. Оптимизм в отношении будущей траектории войны и пессимизм в отношении вероятности и выгод мира, таким образом, препятствуют переговорам и втягивают воюющие стороны в затяжные конфликты. В оставшейся части этого раздела мы объясним, почему эта динамика может иметь место как для России, так и для Украины. В следующем разделе мы оцениваем политические инструменты, доступные Соединенным Штатам для решения этих проблем.

Взаимный оптимизм по поводу хода войны

Исследования в области международных отношений показали, что войны становятся затяжными, когда воюющие стороны расходятся во мнениях относительно своих перспектив победы. В мирное время государства не могут быть уверены в военных возможностях или желании противника сражаться и, следовательно, в его способности победить на поле боя. Более того, у государств есть стимул преувеличивать свою мощь и решимость, чтобы получить то, что они хотят, не вступая в войну. Некоторые ученые считают, что войны решают эту информационную проблему, поскольку боевые действия раскрывают истинный баланс сил и интересов. Как только эта информация станет ясна обеим сторонам, более слабая или менее решительная из них должна стать более пессимистичной в отношении того, чего она может добиться, продолжая борьбу. Этот пессимизм должен заставить эту сторону скорректировать свои требования в сторону понижения, потенциально открывая пространство для соглашения о прекращении войны.

Это теоретическое ожидание относительно сходящихся взглядов на то, какая сторона с большей вероятностью одержит верх, основывается на предположении, что власть в значительной степени фиксирована. Когда это предположение верно, результаты боя должны быть надежным показателем силы и, следовательно, руководством к тому, как стороны будут действовать в будущих столкновениях. Теоретически, обе стороны должны использовать эту информацию, чтобы предвидеть будущие события, и их ожидания относительно траектории войны должны совпадать. Но когда сила одной стороны колеблется во время боевых действий или когда ее мощь может значительно измениться в будущем, свидетельства прошлых результатов на поле боя не дадут такой же ясности. Вместо этого это изменение (или возможное изменение в будущем) силы одной из сторон может привести воюющие стороны к различным выводам о том, как будет развиваться конфликт.

Например, эта динамика, по-видимому, повлияла на продолжительность Первой мировой войны в Европе. Безвыходное положение на Западном фронте в 1917 году означало, что воюющие стороны, если бы они смотрели на события на поле боя, должны были согласиться с тем, что их шансы на победу были примерно равны. Вместо этого обе стороны, по-видимому, были настроены оптимистично в отношении их способность выигрывать, продолжая сражаться. Британцы и французы не желали вести переговоры той зимой отчасти потому, что надеялись, что вступление США в войну выведет из тупика. Германия верила, что с прекращением боевых действий на Восточном фронте после подписания мирного договора с Россией передислоцированные немецкие войска совершат прорыв на западе. Этот взаимный оптимизм, возможно, был фактором, который препятствовал переговорам в конце 1917 и начале 1918 года.

В российско-украинской войне эта динамика также может иметь место. Власть Украины в значительной степени зависит от непредсказуемый внешний фактор: помощь Запада. Никто из упомянутых действующих лиц – ни Россия, ни Украина, ни Запад — не ожидал беспрецедентных уровней западной военной и разведывательной помощи Киеву или того эффекта, который будет иметь эта помощь. Никто не уверен, какой объем помощи будет предоставлен или какой эффект она может оказать в ближайшие месяцы и годы. Говоря с точки зрения информационной проблемы, неясно, насколько могущественной будет Украина в будущем.

Перед лицом этой неопределенности две страны, похоже, пришли к разным выводам относительно будущего Украины сила. В результате, несмотря на месяцы боевых действий, и Россия, и Украина, похоже, с оптимизмом смотрят на будущий ход войны. Украина с оптимизмом смотрит на то, что поддержка Запада будет продолжать увеличиваться и что украинские возможности будут улучшаться. Россия, похоже, верит, что Соединенные Штаты и их союзники в конечном счете поколеблются в своей поддержке Украины, особенно по мере того, как растут издержки войны. Отчасти Кремль заявляет, что высокие цены на энергоносители, подпитываемые продолжающимся конфликтом, приведут к напряжению в европейских экономиках и уменьшат поддержку помощи Украине в продолжении борьбы. Как бывший Президент и нынешний заместитель председателя Совета безопасности России Президент Дмитрий Медведев выразился так: “Америка всегда бросает своих друзей и своих лучших [доверенных лиц]. Рано или поздно это произойдет и на этот раз”. Как только Украина неизбежно лишится своего западного спасательного круга, она, по мнению Москвы, не сможет одержать верх над российскими военными.

Обе стороны верят, что их относительная мощь и, следовательно, способность одерживать верх со временем улучшатся.

Центральное место западной помощи в военных усилиях Украины и неопределенность относительно будущего этой помощи привели Москву и Киев к разным выводам о том, кто из них со временем одержит верх. Таким образом, конфликт не решает информационную проблему так, как этого можно ожидать из литературы; у обеих сторон есть основания для оптимизма относительно возможности добиться успехов, продолжая борьбу. Исторически сложилось так, что такого рода взаимный оптимизм затруднил прекращение войн.

Пессимизм в отношении преимуществ мира

Пессимизм в отношении долговечности и преимуществ мира также может способствовать затяжному конфликту. Мы фокусируемся на двух источниках пессимизма: (1) неспособности двух сторон взять на себя достоверные обязательства по соблюдению соглашений и (2) мнении России о том, что западные санкции сохранятся после окончания войны, что сделает мир менее привлекательным, чем он мог бы быть.

Опасения, что мир не продлится долго

Пессимизм по поводу долговечности мира может проистекать из страха, что другая сторона не выполнит взятые на себя обязательства как часть сделки по прекращению конфликта. Недоверие само по себе не обязательно должно препятствовать соглашению; воюющие стороны обычно не доверяют друг другу после конфликта, однако многие войны заканчиваются переговорами. Реальное препятствие для переговоров возникает, если по крайней мере одна из воюющих сторон считает, что другая (1) является решительным агрессором, который может получить относительную власть в будущем и нарушить любое соглашение, как только его положение улучшится, или (2) может иметь существенно иные предпочтения в будущем. Такие опасения, известные как проблемы с надежными обязательствами, могут побудить воюющие стороны продолжать сражаются, даже когда знают, что победа невозможна.

Возвращаясь к примеру Первой мировой войны: в дополнение к взаимному оптимизму по поводу продолжения войны, проблемы с надежными обязательствами также заставляли воюющие стороны сражаться, несмотря на патовую ситуацию. Опасения, что Германия укрепит свое могущество после войны, поскольку она интегрирует земли, приобретенные по договору с Россией, заставили Лондон и Париж усомниться в том, что Берлин поддержит соглашение. Поэтому Британия посчитала, что ей необходимо добиться абсолютной победы над Германия вместо того, чтобы вести переговоры об окончании войны.

Проблема надежных обязательств, безусловно, имеет место в российско-украинской войне. Украинское руководство, похоже, считает, что Россия – государство-хищник, которое откажется от любого прекращения огня, как только восстановит свои вооруженные силы, и снова нападет. Украина также может опасаться, что она может потерять поддержку Запада во время любого перерыва в боевых действиях, вызванного перемирием или политическим урегулированием, что позволит российским военным восстановиться более существенно или быстро, чем ее собственные. Эти опасения повлияют на открытость Киева к переговорам независимо от того, сколько территории он контролирует. Даже если Украина восстановит контроль над всей своей международно признанной территорией, эти же опасения могут ограничить перспективы прекращения войны.

Непривлекательный покой

Вторая серьезная проблема с обязательствами — возможность изменения предпочтений Украины – может заставить Россию пессимистично относится к преимуществам мира. Россия давно стремилась к тому, чтобы Украина оставалась вне НАТО.

Ранее в ходе конфликта Украина дала понять, что она может принять нейтралитет в качестве части урегулирования. Россия, по-видимому, увидела бы значительную выгоду в мире, при котором Украина взяла на себя заслуживающее доверия обязательство не вступать в НАТО.

Но у России мало веры в то, что любое украинское обещание о нейтралитете будет поддержано. Москва пережила сдвиги в Украинская внешняя политика и имеет смутное представление о способности украинской элиты выполнять свои обещания в долгосрочной перспективе.

Поэтому Кремль был бы обеспокоен тем, что в будущем Украинское правительство, которое более глубоко привержено членству в НАТО, могло бы прийти к власти и отменить любое обещание о нейтралитете, данное в рамках урегулирования.

Другой фактор также может способствовать пессимизму России в отношении преимуществ мира: перспектива продолжавшиеся западные санкции после войны. Соединенные Штаты и их союзники ввели беспрецедентно суровые санкции против России в качестве наказания за ее вторжение в Украину. Однако не ясно, готовы ли Соединенные Штаты и их партнеры участвовать в многостороннем переговорном процессе, в ходе которого они предложили бы России путь к ослаблению санкций. Этот пессимизм может быть усилен заявлениями некоторых официальных лиц США о том, что одной из целей Вашингтона является ослабление России в долгосрочной перспективе. У Москвы есть достаточно оснований полагать, что западные санкции, вероятно, сохранятся, даже если будет достигнуто двустороннее соглашение с Киевом о прекращении войны.

Варианты политики США по устранению препятствий для переговоров

В предыдущем разделе были обобщены три фактора, которые определяют общее нежелание сторон начинать переговоры о прекращении войны: взаимный оптимизм по поводу будущего хода войны, вытекающий из неопределенности относительной силы; взаимный пессимизм в отношении мира, проистекающий из проблем с надежными обязательствами; а для России – из-за отсутствия четкого пути к ослаблению санкций. Это далеко не единственные препятствия на пути переговоров. Однако это те проблемы, которые Соединенные Штаты наиболее способны решать с помощью своей собственной политики. В этом разделе мы описываем варианты политики вместе с их компромиссами, которые доступны Вашингтону для этого. Мы признаем, что существуют стратегии, которые сами комбатанты или другие третьи стороны, такие как Европейский союз, могли бы принять для устранения этих же препятствий. Например, комбатанты могли бы согласиться на двусторонние меры, такие как создание демилитаризованных зон, для устранения опасений по поводу возобновления конфликта. Соединенные Штаты могли бы поощрять другие государства к принятию такой политики. Здесь, однако мы фокусируемся на вариантах, которые Соединенные Штаты могли бы реализовать непосредственно.

Прояснение будущей помощи Украине

Основным источником неопределенности относительно будущего хода войны является отсутствие ясности относительно будущего военной помощи США и союзников Украине — как поставок оружия, так и обмена разведданными. Хотя возможности и эффективность украинских вооруженных сил являются главными факторами их успеха, внешняя помощь была ключевым фактором. Например, американские и союзнические высокоточные ракетные системы залпового огня большой дальности, предоставленные Украина летом 2022 года вызвали серьезные сбои в российской военной логистике и пополнении запасов.

Большая ясность в отношении будущего военной помощи США и союзников могла бы быть использована для двух целей.

Во-первых, если бы был принят четкий долгосрочный план с надежными графиками поставок и четкими последствиями для потенциала, это могло бы заставить Россию более пессимистично смотреть на будущее своей собственной кампании. Соединенные Штаты уже предприняли шаги в этом направлении с Министерством безопасности Украины. Инициатива по оказанию помощи и создание компонента Европейского командования США, посвященного усилиям по оказанию помощи Украине. Но поставки оружия еще не стали регулярными, и нет прозрачного долгосрочного плана. Западная помощь продолжает корректироваться в ответ на действия России, и, таким образом, будущие возможности Украины неопределенны. Прозрачные долгосрочные планы с сильной внутренней и международной поддержкой могли бы свести к минимуму непредсказуемость, хотя они также могут быть менее чутко реагирует на меняющуюся среду угроз.

Во-вторых, Соединенные Штаты могли бы принять решение о предоставлении будущей военной помощи в зависимости от приверженности Украины переговорам. Установление условий оказания помощи Украине позволило бы устранить основной источник оптимизма Киева, который, возможно, продлевает войну: веру в то, что западная помощь будет продолжаться бесконечно или увеличиваться в качестве и количестве.

В то же время Соединенные Штаты могли бы также пообещать больше помощи на послевоенный период, чтобы развеять опасения Украины по поводу долговечности мира. Вашингтон поступал так и в других случаях, предоставляя Израилю огромные объемы помощи после того, как он подписал Кэмп-Дэвидские соглашения и двусторонний мирный договор с Египтом, гарантировав, что возможности Израиля превзойдут возможности его соседей. Хотя этот пример существенно отличается от российско-украинского конфликта, он предполагает, что у Соединенных Штатов действительно есть способы откалибровать долгосрочные обязательства по оказанию помощи, чтобы убедить близких партнеров в их способности защитить себя. Поступая так в данном случае, одновременно сигнализируя об ограничениях помощи в военное время, можно было бы ослабить краткосрочный оптимизм Украины по поводу продолжения войны, одновременно повысив ее уверенность в долговечности любых договоренностей о прекращении боевых действий.

Увязка помощи с готовностью Украины к переговорам была предана анафеме в политических дискуссиях Запада, и на то есть веские причины: Украина защищается от неспровоцированной российской агрессии. Однако расчеты США могут измениться по мере роста издержек и рисков войны. И использование этого американского рычага может быть откалибровано. Например, Соединенные Штаты могли бы выровнять объем помощи, а не резко сократить ее, если Украина не пойдет на переговоры. И, опять же, решение об уменьшении поддержки в военное время в ожидании переговоров может быть принято в сочетании с обещаниями о послевоенном устойчивом увеличении помощи в долгосрочной перспективе.

Разъяснение будущего американской помощи Украине может создать прочные стимулы в зависимости от того, как реализуется политика. Обязательство увеличить военную помощь Украине, чтобы уменьшить оптимизм России, может побудить украинцев препятствовать переговорам, обвинять в неудаче Москву и заручиться большей поддержкой Запада. Объявление о сокращении или выравнивании объема помощи Украине с целью сокращения

Оптимизм Киева по поводу войны может привести к тому, что Россия воспримет этот шаг как сигнал ослабления поддержки Украины со стороны США.

Если бы она придерживалась такой точки зрения, Россия могла бы продолжать воевать в надежде, что Соединенные Штаты полностью откажутся от Украины.

Признавая, что Украина ведет оборонительную войну за выживание, а Россия – агрессивную войну на усиление, Соединенным Штатам, тем не менее, пришлось бы внимательно и беспристрастно следить за событиями и направлять свои усилия на то, чтобы создать желаемый эффект на оптимизм любой из сторон, который будет определен как ключевое препятствие для начала переговоров.

Обязательства США и союзников по отношению к Украинской безопасности

Для решения проблемы надежных обязательств для Украины, Соединенные Штаты и их союзники могли бы рассмотреть возможность изложения долгосрочных обязательств, которые они готовы взять на себя перед Безопасность Украины, если Киев договорится с Москвой.

Обязательства в области безопасности могут принимать различные формы, начиная от обещаний ограниченной поддержки в военное время и заканчивая обещанием военного вмешательства для защиты другой страны в случае нападения. Предоставление Киеву такого обязательства может повлиять на принятие Украиной решений о прекращении войны: Это решило бы опасения Киева по поводу достоверности обещаний Москвы больше не нападать в Украину в рамках договора. Обязательство США в области безопасности — в частности, обязательство вмешаться военным путем в случае повторного нападения России — удержало бы Москву от будущей агрессии, поскольку Россия рисковала бы войной с гораздо более мощной коалицией, а не только с Украиной. Украина была бы более уверена в своей безопасности и имела бы более стабильные условия для экономического восстановления после конфликта. Приверженность США или союзников послевоенной безопасности Украины могла бы сделать мир более привлекательным для Киева, не заставляя его зависеть от слова Москвы.

В начале войны Киев предложил Соединенным Штатам и другие страны предоставляют Украине обязательства, еще более железные, чем те, которые Вашингтон взял на себя по отношению к союзникам по договору: недвусмысленное обещание применить военную силу, если в Украину снова нападут. (Вопреки распространенному мнению, даже статья 5 Вашингтонского договора не обязывает Союзники по НАТО должны применять силу, если другой подвергнется нападению. Каждый союзник обещает предпринять “такие действия, которые он сочтет необходимыми” в случае нападения на другого). Реакция в западных столицах на предлагаемое обязательство была в лучшем случае вялой. Заместитель премьер-министра Великобритании Доминик Рааб заявил “Мы не собираемся… в одностороннем порядке копировать обязательства НАТО, которые распространяются на членов НАТО”. Однако некоторые страны были готовы пообещать помочь Украине другими способами, если на нее снова нападут. Как сказал один французский чиновник, “Это были бы военные поставки, чтобы [Украина] могла справиться с новым нападением, или, возможно, [обязательства], которые позволили бы нам принять участие в случае нападения в Украину таким образом, чтобы мы могли оценить, как ей помочь”. Июльское заявление Группы семи (G7) подробно остановилась на этих обещаниях, предложив, чтобы члены G7 занимались разведкой – совместное использование, устойчивость и другие меры в рамках “жизнеспособного послевоенного мирного урегулирования”. Соединенные Штаты и ключевые союзники были готовы взять на себя обязательства по оказанию такого рода поддержки, которую они в настоящее время оказывают Украине, если она снова подвергнется нападению. Эта поддержка необычайна по масштабам, и Украина использовала ее более эффективно, чем почти кто-либо мог себе представить до войны.

Тем не менее, обещание снова оказать такого рода поддержку, возможно, не уменьшит проблему надежных обязательств для Украины: какой бы эффективной она ни была, поддержка не остановила Россию от продолжения ее агрессии. Можно было бы рассмотреть творческие подходы, которые не так обязательны, как договоры США о взаимной обороне, но больше, чем обязательства вернуться к текущим уровням поддержки в будущих чрезвычайных ситуациях.

Хотя это могло бы помочь подсластить сделку для Киева, обязательства США по обеспечению безопасности Украины могут оказаться неприятными для Москвы. В конце концов, одним из мотивов войны России было предотвратить сближение Украины с Западом. Создатели Стамбульского коммюнике предполагали преодолеть эту проблему, заручившись поддержкой России в многостороннем соглашении о гарантиях безопасности с Россией, Соединенными Штатами и другими странами, названными в качестве гарантов. Гарантия была бы дана при понимании того, что Украина останется нейтральной и не присоединится ни к одной из этих держав.

Документ также исключал развертывание иностранных военных сил и учения на территории Украины. Хотя принятие Россией обязательств США по обеспечению безопасности Украины может показаться парадоксально, но в данном случае это было бы при условии постоянного нейтралитета Украины и строгих ограничений на иностранное военное присутствие на ее территории.

Предложение даже ограниченного обязательства США по обеспечению безопасности может повлечь за собой издержки и риски для Соединенных Штатов.

Например, если бы Соединенные Штаты выделили значительные ресурсы на вооружение Украины в мирное время, у них было бы меньше ресурсов для других своих приоритетов. Более того, в случае очередной российско-украинской войны обязательства по Украине ограничили бы свободу маневра США в разработке ответа. Более широкие обязательства в области безопасности могут привести к прямому столкновению с Россией в случае будущего нападения на Украину. Таким образом, выгоды, связанные с обязательствами США в области безопасности — возросшая готовность Украины к переговорам, возможное прекращение войны и сдерживание будущего Российская агрессия — должна быть тщательно взвешена с учетом этих потенциальных недостатков.

Обязательства США и союзников по отношению к Украинскому Нейтралитету

Как отмечалось ранее, проблема с надежными обязательствами для России связана с потенциальным обещанием Украины о нейтралитете, сделанным в рамках урегулирования. Восприятие Москвой того, что Одностороннее обязательство Украины не вызывало бы доверия и могло бы способствовать тому, что мир стал бы гораздо менее привлекательным.

В рамках Стамбульского коммюнике Россия получила бы международно-правовое обязательство относительно нейтралитета Украины от Соединенных Штатов и нескольких союзников по НАТО в дополнение к собственному обещанию Украины о нейтралитете. Приверженность США и союзников нейтралитету Украины создала бы серьезное дополнительное препятствие — изменение западной политики или даже законодательства в зависимости от характера обязательства — для Вступление Украины в НАТО в будущем. Такое обещание могло бы смягчить проблему надежных обязательств для России.

До сих пор Соединенные Штаты сохраняли свою довоенную политику в отношении будущего Украины в НАТО: риторическую поддержку стремлений Киева к членству и отказ участвовать в переговорах, которые каким-либо образом подорвали бы Политика открытых дверей НАТО — принцип, согласно которому Североатлантический союз рассмотрит любую заявку от квалифицированных государств региона — и связанная с этим позиция, согласно которой ни одно другое государство не имеет права голоса в этом процессе. Как говорилось в коммюнике Мадридского саммита НАТО от июля 2022 года, “Мы полностью поддерживаем стремление Украины которая имеет право… выбирать свои собственные меры безопасности”.

Сама Украина вернулась к подчеркиванию своей цели вступления в НАТО после предположения, что она, возможно, была бы готова принять нейтралитет ранее в ходе войны. Президент Зеленский даже “ускорил” подачу заявки своей страной в НАТО после заявления Путина об аннексии в сентябре, хотя значение этого шага неясно.

Точно так же, как принятие Россией обязательств США или союзников в области безопасности было связано с обещанием нейтралитета в Стамбульское коммюнике, Украине, вероятно, понадобятся обязательства в области безопасности, чтобы сделать нейтралитет приемлемым. Сама по себе многосторонняя приверженность нейтралитету Украины была бы воспринята в Киеве как чистый негатив для безопасности страны:  перспектива членства в НАТО была бы снята со стола переговоров, и вместо нее ничего не было бы предусмотрено. Политически любому правительству в Киеву нужно было бы что-то показать общественности в качестве компенсации за “потерю” возможности вступления в Альянс.

Как и в случае с обязательствами США в области безопасности, приверженность нейтралитету Украины повлекла бы за собой компромиссы для Соединенных Штатов. С одной стороны, это могло бы помочь положить конец войне и устранить давний источник напряженности в отношениях между НАТО и Россией. Но, с другой стороны, это было бы чрезвычайно политически сложно дома, с союзниками и с Украиной. Действительно, независимое, суверенное решение Киева официально оформить свой нейтралитет было бы необходимой предпосылкой для того, чтобы Вашингтон рассмотрел возможность предоставления обязательства по этому статусу. И даже тогда некоторые союзники США могут воспротивиться любому намеку на изменение политики открытых дверей НАТО, особенно сделанному под давлением России. Кроме того, совместная приверженность безопасности и нейтралитету Украины была бы новой конструкцией для Соединенных Штатов; традиционно твердые обязательства в области безопасности давались только союзникам.

Сделать Украину более безопасной, не подрывая ее нейтралитет было бы трудно поддерживать в равновесии.

Создание условий для смягчения санкций

Как уже обсуждалось, частью пессимизма России в отношении мира может быть убежденность в том, что международные санкции останутся в силе, даже если она проведет переговоры о прекращении войны в Украина. Таким образом, предложение пути к частичному ослаблению санкций является одним из шагов, который мог бы повысить вероятность переговоров. Соединенные Штаты, Европейский союз и другие партнеры ввели беспрецедентные санкции против России, включая замораживание более 300 миллиардов долларов в российских активы центрального банка и введение экспортного контроля, которые серьезно ограничат будущий рост страны. До сих пор санкции США в значительной степени рассматривались как наказание за действия России, а не как инструмент воздействия на поведение России и привлечения ее к ответственности. Как отметил Дэниел Дрезнер, Соединенные Штаты и их партнеры не дали четкого представления о том, “что Россия может сделать, чтобы добиться отмены санкций”. “Отсутствие ясности подрывает принудительные переговоры, потому что субъект, против которого направлены санкции, верит, что санкции останутся в силе независимо от того, что они сделают”. Обещание ослабления санкций способствовало готовности Ирана вести переговоры по своей ядерной программе и заключить совместное Всеобъемлющего плана действий в 2015 году и к соглашению Ливии отказаться от оружия массового уничтожения в 2003 году.

Хотя это и не идеальные аналогии, этот опыт наводит на мысль о целесообразности использования обещания об условном смягчении санкций как части пакета мер политики, чтобы повлиять на расчеты соперника.

Кто-то может возразить, что обещание ослабления санкций вознаградит российскую агрессию и пошлет сигнал в Китай и другим противникам США, которых они покажут выгоды от применения силы. Однако этот аргумент игнорирует высокую цену, которую Россия уже заплатила за эту войну: наносит ущерб ее экономике, порочит ее международную репутацию, ослабляет ее вооруженные силы, подстегивает европейские усилия по прекращению импорта российских углеводородов, стимулируя дальнейшее Расширение НАТО за счет Финляндии и Швеции и провоцирование европейских союзников увеличить расходы на оборону. Некоторые из этих издержек могут быть временными для России, но другие — такие как расширение НАТО, европейские усилия по снижению энергетической зависимости и экономический ущерб — по-видимому, являются постоянными сдвигами. Учитывая эти значительные издержки войны для России, менее вероятно, что другие государства будут рассматривать нынешний конфликт как явное доказательство того, что агрессия окупается, даже если некоторые санкции в конечном итоге будут отменены в рамках соглашения о прекращении войны. Кроме того, ослабление санкций, скорее всего, будет самое большее частичным; некоторые меры, такие как гораздо более строгий контроль за экспортом, должны быть постоянными.

Однако следует учитывать и другие риски. Соединенные Штаты потратили значительные усилия на создание и удержание воедино глобальной коалиции для введения санкций против России. Предположительно, Соединенные Штаты будут стремиться заручиться поддержкой членов этой коалиции, прежде чем сигнализировать о возможности смягчения санкций в отношении России, но, возможно, не удастся добиться согласия всех членов, что может ограничить объем помощи, предоставляемой Соединенными Штатами. Даже если бы члены коалиции были едины в плане смягчения санкций, риск сохранялся бы: поскольку члены коалиции начинают ослаблять санкции в рамках переговорного процесса, некоторые государства могут не захотеть возвращать их в действие, если переговоры или соглашения между Украиной и Россией потерпят крах. Коалиция, возможно, не так сильна, как кажется это сейчас, если позже потребуется повторно ввести санкции. Более того, лидеры США могут заплатить политическую цену внутри страны и с союзниками, выступающими против любого смягчения санкций.

Вывод

Дебаты в Вашингтоне и других западных столицах по поводу будущего российско-украинской войны отдают предпочтение вопросу территориального контроля. Ястребиные голоса выступают за использование увеличенной военной помощи для содействия отвоеванию украинскими военными всей территории страны. Их оппоненты призывают Соединенные Штаты принять в качестве цели линию контроля, существовавшую до февраля 2022 года, ссылаясь что эскалация чревата дальнейшим продвижением России. Государственный секретарь Энтони Блинкен заявил, что цель политики США состоит в том, чтобы позволить Украине “вернуть территорию, которая была захвачена у нее с 24 февраля”.

Наш анализ показывает, что эти дебаты слишком узко сфокусированы на одном аспекте траектории войны. Территориальный контроль, хотя и чрезвычайно важен для Украины, не является самым важным аспектом будущего войны для Соединенных Штатов. Мы приходим к выводу, что, помимо предотвращения возможной эскалации войны между Россией и НАТО или российской применение ядерного оружия, предотвращение длительной войны также является более высоким приоритетом для Соединенных Штатов, чем содействие значительно большему Украинскому территориальному контролю. Кроме того, способность США управлять на микроуровне тем, где в конечном счете проводится граница, сильно ограничена, поскольку американские военные непосредственно не участвуют в боевых действиях. Обеспечение территориального контроля Украины также далеко не единственный инструмент, доступный Соединенным Штатам для влияния на траекторию войны. Мы выделили несколько других средств — потенциально более мощных, — которые Вашингтон может использовать для направления войны по траектории, которая лучше отвечает интересам США. В то время как Соединенные Штаты не могут напрямую определять территориальный исход войны, они будут иметь прямой контроль над этой политикой.

Президент Байден заявил, что эта война закончится за столом переговоров. Но администрация пока не предприняла никаких шагов, чтобы подтолкнуть стороны к переговорам.

Хотя далеко не очевидно, что изменение политики США может спровоцировать переговоры, принятие одной или нескольких стратегий, описанных в этой перспективе, может повысить вероятность переговоров. Мы выявляем причины, по которым Россия и Украина могут испытывать взаимный оптимизм по поводу войны и пессимизм по поводу мира. Литература о прекращении войны предполагает, что такое восприятие может привести к затяжному конфликту. Поэтому мы выделили четыре варианта, которыми располагают Соединенные Штаты для изменения этой динамики: разъяснение своих планов относительно будущей поддержки Украине, взяв на себя обязательства по обеспечению безопасности Украины, предоставив гарантии относительно нейтралитета страны и установив условия для ослабления санкций в отношении России.

Резкий, за одну ночь, сдвиг в политике США политически невозможен — как внутри страны, так и с союзниками — и в любом случае был бы неразумным. Но разработка этих инструментов сейчас и их совместное использование с Украиной и союзниками США могло бы помочь катализировать возможное начало процесса, это могло бы привести к окончанию этой войны путем переговоров в сроки, которые отвечали бы интересам США. Альтернативой является длительная война, которая создает серьезные проблемы для Соединенных Штатов, Украины и остального мира.

Оригинал статьи