Кто правит - политик или чиновник? - Михаил Долбилов - Дым Отечества - 2008-04-06
В.ДЫМАРСКИЙ: Еще раз добрый вечер, уважаемые слушатели, продолжаем программу «Дым отечества», во второй ее части у нас гость, которого я вам сразу представляю – это Михаил Долбилов, доцент факультета истории европейского университета Санкт-Петербурга – это того университета, который одно время был закрыт, а потом открылся.
М.ДОЛБИЛОВ: Совершенно верно.
В.ДЫМАРСКИЙ: как было обещано и как вытекает из решений сверху, которые приняли вдвоем Рыжков и Дымарский, мы обсуждаем тему, которую можно сформулировать так: «Кто в России главнее - политик или чиновник».
В.РЫЖКОВ: Учитывая, что вы профессионально занимались российским 19 веком, где, как я понимаю, эта тема вышла на первый план во многом, потому что в 19 веке царская, точнее, императорская власть все больше обрастала ведомствами, министерствами, отделениями канцелярии ее Величества, чиновниками на местах, бюрократия разрасталась. И нам показалось это очень интересным, потому что многие специалисты, изучающие западные страны, говорят о том, что там довольно давно произошло разделение между политической властью и аппаратом, об этом много писал тот же самый макс Вебер, который говорил о том, что важно, чтобы профессиональная, кадровая, карьерная бюрократия делала свое дело в рамках законов и инструкций, а политическое решение принимали политики. Позвольте начать вот, с чего - можно ли сделать какой-то вывод из ваших исследований – как складывались в принципе отношения политической власти – на вашем материале 19 века – фактически политик в стране у нас был один, как известно, царь-батюшка, он же император российский.
М.ДОЛБИЛОВ: Он же монарх.
В.РЫЖКОВ: И со все разраставшимся и усложнявшимся бюрократическим аппаратом - в какой степени царь определял политику в крестьянском вопросе в реформе армии, в построении местных органов власти, и в какой степени это была инициатива бюрократии, которая навязывала свою волю царю.
М.ДОЛБИЛОВ: действительно, официально политики законодатель в Российской империи был один – это император.
В.РЫЖКОВ: как нам это знакомо в нашей политической жизни.
М.ДОЛБИЛОВ: Но реальное положение вещей могло быть гораздо сложнее – уже по той простой причине, что у человека, который был облечен самодержавной властью. Было гораздо меньше технических средств и технических инструментов контроля, надзора, учета, и так далее. Поэтому даже создание министерств в начале 19 века, которое вроде бы снабдило императора целой сетью специальных ведомств, одновременно послужило и ограничительным фактором. Поскольку российская министерская система отличалась одной особенностью - в системе российских министерств не было премьер-министра. И функцию премьер-министр должен был бы исполнять император. Но тут как раз мы сталкиваемся с очень важной российской политической культурой монархической - российские императоры 19 века были сакральными фигурами – они, естественно, не были сакральными по образцу Ивана Грозного.
В.РЫЖКОВ: Проще говоря - «Помазанник божий».
М.ДОЛБИЛОВ: Да, и если процитировать пушкинского Бориса Годунова, который дает наставления сыну, то эти слова можно отнести фактически ко многим императорам 19 века. А слова такие: «Не должен царский голос на воздухе теряться по пустому. Как звон святой он должен лишь вещать велику скорбь, или велику радость». Конечно, так буквально российские императоры не следовали этому совету, но они иногда боялись продавать слова – они боялись связать себя каким-то словом. Слово весило очень много, слово значило очень много - за него надо было отвечать, о нем могли напомнить советники – слово связывало. Поэтому это особенность не только российской монархии. Многие наблюдатели 19 века отмечали речевые трудности монархов – их неразговорчивость, косноязычие, немногословность – это очень важный элемент в системе управления – вот эта коммуникативная способность монарха. И возвращаясь к сказанному – российские императоры, все как один, испытывали очень большие трудности в ведении коллегиальных заседаний. Это то, что им давалось очень плохо. Известно много свидетельств, как Александр Второй очень старался избежать собрания министров, общее.
В.РЫЖКОВ: Почему?
В.ДЫМАРСКИЙ: надо было что-то говорить.
М.ДОЛБИЛОВ: Надо было высказывать свое мнение, надо было говорить, подытоживать, резюмировать мнение, надо было открыто, публично присоединяться к той или иной стороне – это гораздо легче было делать в тиши кабинета, подписав меморию соответствующую - подписывалось такое большое «И я».
В.РЫЖКОВ: Но ведь это загадка - чего так бояться российские монархи? Ну, принял одну сторону – так ведь Помазанник Божий – никакой ответственности, что хочу, то и ворочу - как вы можете объяснить этот странный страх абсолютного самодержца, чье слово закон?
М.ДОЛБИЛОВ: Вероятно в том, что в практике у правления эти люди не чувствовали себя настолько всевластными и безответственными. Ну, наверное, можно к какому-то из царей приложить моральную мерку и предположить, что его снедали какие-то угрызения совести одолевали. Но думаю, что причина прозаичнее - дача вот этого резко сформулированного мнения действительно была очень сильной. Ведь эта система монархическая работала не так, как работает современная власть. Это была система, заряженная символикой, образами, пафосом своеобразным.
В.ДЫМАРСКИЙ: Чего сейчас тоже достаточно. Михаил, такой вопрос – вы сейчас сравнивали ту структуру власти с нынешней. Но между этими двумя был еще один вариант – советская власть. Все-таки, при советской власти политик - генсек. Кстати, генсек, как нам известно хорошо из истории 20 века, сама должность была второстепенной поначалу, только потом она обрела свой вес и силу, и тем самым обрел свой вес и силу партийный аппарат и государственный. И возвращаясь - советская власть, система – она была уже по-другому построена. Тот же И.Сталин не боялся ставить свою подпись даже на расстрельных списках. Откуда вот эта смена политической культуры, если хотите, политических привычек? Неужели произошел такой резкий переход? В силу различного характера этих властей и режимов?
М.ДОЛБИЛОВ: не думаю, что та власть секретаря, которой первоначально обладал Сталин, она, допустим, была абсолютным революционным разрывом с авторитарными практиками 19 века. Дело в том, что и российские цари не боялись ставить подпись под окончательно принятым решением. Речь идет не о подписи и не о том, сколько букв в подписи принадлежит монарху, а сколько умному советнику, который это решение поднес, а речь идет о том, как созревает это решение, какие стадии оно проходит, какие там бывают взаимные рекогносцировки правителя и советника. Цари тоже подписывались под своими указами, но этой подписи предшествовал очень долгий – ну, это можно назвать вызреванием консенсуса. И, в сущности, часто долгое обсуждение решения было долгим процессом согласования разных воль, и таким взаимным прощупыванием: царь посылал какой-то сигнал о том, что он хотел бы, или приблизительно, что он хотел бы услышать. На это поступал запрос от одного, другого и третьего советника. Ну, это довольно универсальный процесс.
В.ДЫМАРСКИЙ: А в основном решения принимались по сигналу сверху, или снизу, от чиновничества низших этажей, тоже исходила инициатива, которая, Доходя до самого верха, получало монаршее одобрение?
М.ДОЛБИЛОВ: да. И здесь как раз повод вернуться к сказанному о министерствах. Вообще в историографии Российской империи есть, на мой взгляд, обоснованное мнение, что после министерской реформы император становится чем-то вроде супер-ревизора – он перестает быть менеджером, который реально отслеживает принятие решений, который плотно контролирует процесс. Потому что, немножко парадоксально говоря – количество министерств зависело от числа дней в неделе. Потому что император принимал министров тет-а-тет, крайне редко устраивая общие совещания. Вот эта беседа тет-а-тет предполагала принятие решений сепаратно - есть масса примеров
В.ДЫМАРСКИЙ: Но помимо министров были еще генерал-губернаторы, региональная власть. И в таком режиме они работали?
В.РЫЖКОВ: А были еще и деятели двора.
В.ДЫМАРСКИЙ: И неформальные советники, которых было много при Николае Втором, они были и до этого. Действительно, часто, несмотря на самодержавные полномочия на прерогативу законодательную, система работала не то, что демократично, но она была открыта этим импульсам снизу. И многие решения по национальной политике, по политике на окраинах, например, принимались с подачи снизу, и не всегда они были по сердцу или по вкусу императору.
В.РЫЖКОВ: ну, например?
М.ДОЛБИЛОВ: Если взять не раз уже помянутого Александра Второго, то лично по эмоциональному складу, по системе взглядов, по воспитанию это был человек, которому претил национализм. Один мемуарист очень удачно характеризовал его стиль поведенческий, в одежде - ну, естественно, речь идет не о штатской цивильной одежде, а о мундирах, вообще об умении держаться – он назвал эту манеру «изящная безнародность» - вероятно, в другом контексте он мог бы назвать это «изящный космополитизм». Вероятно, финны могли бы с этим согласиться – в Хельсинки стоит памятник Александру Второму, но в Варшаве о нем помнят совершенно по-другому.
В.РЫЖКОВ: тем не менее, ему навязывали какие-то решения.
М.ДОЛБИЛОВ: Совершенно верно. Именно этот человек санкционировал очень многие жесткие решения в отношении польского населения, в отношении католической церкви, после польского восстания – это были жесткие достаточно решения, частью репрессивные, частью реформаторские, но направленные на очень серьезное силовое переустройство и социальных отношений и межконфессиональных отношений на западных окраинах.
В.ДЫМАРСКИЙ: Но освобождение крестьян у него не отнимешь?
М.ДОЛБИЛОВ: безусловно, нет. Но нельзя было назвать это освобождением крестьян – это была аграрная реформа, которая дала польскому, юридически свободному крестьянину, землю. Но реформа эта задумывалась не только как благодеяние народу, простонародью, но и как удар по позициям польской шляхты. То есть, я хочу сказать – в одном документе он пишет очень характерно, он санкционирует очень жесткую меру – был такой указ, направленный на выдавливание польских землевладельцев из современной правобережной Украины, Белоруссии и Литвы. Указ, который запрещал покупать полякам землю. Можно было только продавать и нужно было только продавать – их заставляли, понуждали эту землю продавать – правда, на деле плохо получилось. Александр пишет очень характерную формулу: «Как ни больно это моему сердцу, я вынужден эту меру одобрить" - вот здесь обе части этой резолюции важны – да, он одобряет, но дает понять, сигналит этому генерал-губернатору - ты имей все-таки в виду, что это больно моему сердцу, не перегни палку. И за этим сигналом стояло то, что этот указ выполнялся с большим количеством изъятий: Александр тут же начал делать исключения крупным землевладельцам. Кстати, первым исключением была его первая любовь, тогда эта женщина носила имя княгиня Огинская, а в качестве первой любви Александра она была Ольгой Калиновской, фрейлиной, о которой даже несколько лет назад был такой гламурный фильм.
В.РЫЖКОВ: вы показали хорошие примеры, как иногда не столько царь навязывал свою волю императору, но скорее его подчиненные. Но я хочу немножко осовременить наш разговор – то, что вы рассказываете, удивительным образом напоминает российскую современность – кабинете министров, когда министры каждую неделю, через голову официального главы правительств а - это было и в 90-е гг., и сейчас, ходит к президенту страны. Президент страны выслушивает доклады – кстати, очень похожая мизансцена, видимо, с царскими временами, когда император выслушивал доклад министра внутренних дел, или министра флота, или генерал-губернатора – и тут же принимается решение, в отсутствии премьер-министра – получается, что воспроизводится и очень интересным образом - сто, 150 лет спустя – та же самая модель, когда разнообразные министерства напрямую работают с главой государства, он принимает решения в не очень коллегиальной обстановке. Михаил, вы изучили сто лет русской истории, когда эта модель работала. Какие последствия, с точки зрения выражения национальных интересов и с точки зрения эффективности государства, какие последствия рождает такая модель?
М.ДОЛБИЛОВ: Здесь можно начать с того, что слово «олигархия» - как знаковое, как кодовое, стало употребляться, конечно, не вчера и не в 90-е годы.
В.РЫЖКОВ: А когда?
М.ДОЛБИЛОВ: Термин «министерская олигархия» был широко распространен, скажем, в 1860-х годах – это было клише, кодовое обозначение системы. Причем, сами министры…
В.ДЫМАРСКИЙ: А нам рассказывали, что Немцов это придумал.
М.ДОЛБИЛОВ: Нет, министерская олигархия – например, министр внутренних дел Петр Валуев, автор замечательного дневника, изданного в 60-е годы, сейчас переиздаваемого двухтомника…
В.РЫЖКОВ: А какой смысл вкладывался тогда? Тоже негативный?
М.ДОЛБИЛОВ: да, безусловно. Скажем, термин «бюрократия» сейчас уже может звучать позитивно, но термин «олигархия» - негативно. Идея была очень простая: министерства, работающие вразнобой, без координации, с возможностью произвольных перерешений, пересмотра решений, выхода на императора - вообще были очень интересные технические термины для описания того, как министр использует доступ к императору. Например, было техническое выражение «выхватить высочайшую волю».
В.РЫЖКОВ: То есть, зайти в нужный момент, под настроение.
М.ДОЛБИЛОВ: Да. И с этим связаны такие психологические особенности того же Александра Второго – он к середине уже своего правления не мог видеть свою подпись. Секретарям-новичкам давали инструкцию – когда секретарь подпишет, нужно сразу закрыть эту подпись, потому что, подписав, он ее не любит видеть.
В.РЫЖКОВ: Видимо, столько раз била по голове ему его подпись.
М.ДОЛБИЛОВ: да, секретари выхватывали документ. Это действительно был такой канцелярский прием.
В.РЫЖКОВ: И все-таки – последствия для государства и для самой монархии, для эффективности?
М.ДОЛБИЛОВ: В 19 веке об этом было написано очень много плохого. И эти филиппики, инвективы против министерской олигархии целую антологию можно из них составить, но что настораживает – очень часто сами министры очень охотно предавались вот этим вот – не то, что самобичеванию, а бичеванию своих коллег, всегда подразумевая, что вот я и есть идеальный первый министр, идеальный координатор, хороший олигарх и я есть спаситель этой административной системы. В какие-то моменты это принимало форму таких ритуальных жалоб – я человек ответственный, я понимаю, как у нас плохо устроена система, поэтому пишу доклад, который ложится под сукно и дальше я действую, как принято. То есть, очевидно, что эта система очень мешала скоординированной политике. Проблема координации, согласование действий министерства финансов и министерства внутренних дел.
В.РЫЖКОВ: А кроме простых, бюрократических несообразностей, по крупному - скажем, рост национализма, рост революционного движения, рост терроризма - его можно увязать с этой бюрократической нескоординированной системой, замкнутой на одного человека, или между этими событиями нет прямой связи?
М.ДОЛБИЛОВ: Думаю, что рост национализма был абсолютной неизбежностью. Трудно себе представить государство 19 века, которое не отвечало бы на так называемый вызов национализма, и здесь, будь система той или другой – кстати сказать, может быть, при более скоординированной системе управления…
В.РЫЖКОВ: Хорошо, а революционные партии, экстремизм, терроризм?
М.ДОЛБИЛОВ: безусловно, вероятно, тут отсутствие координации мешало этой борьбе. Но я хочу сказать, может быть, чтобы не чернить эту систему – вот на длинных дистанциях эта система, конечно, работает плохо – то есть, она не позволяет просчитать какие-то долгосрочные последствия.
В.ДЫМАРСКИЙ: Она не стратегическая.
М.ДОЛБИЛОВ: да, она не стратегическая.
В.ДЫМАРСКИЙ: Но тактическая.
М.ДОЛБИЛОВ: Как тактическая система в тех условиях она иногда работала хорошо. Она, если взять кухню принятия решений, она позволяла при отсутствии политического представительства – в скобках назовем, что это другой вопрос - оно могло бы быть, вопрос, почему не было – она была суррогатом какой-то полемики дискуссии, суррогатом определенного обмена мнениям и- то, что я называю рекогносцировками такими. И это поддерживало такой консенсус внутри элиты. Хрупкий, но поддерживало.
В.ДЫМАРСКИЙ: Еще вопрос – при том механизме принятия решений, о котором вы говорите, какова роль и была ли роль экспертизы, экспертной оценки, или все шло напрямую от бюрократии, от чиновника к высшему руководству, или, наоборот, от высшего руководства чиновнику?
М.ДОЛБИЛОВ: Это был двусторонний процесс. Конечно, учитывалась воля волевой импульс, который шел сверху.
В.ДЫМАРСКИЙ: Но воля опиралась на некую экспертизу?
М.ДОЛБИЛОВ: безусловно. Экспертиза, безусловно, была, и будет плохо, если создастся впечатление, что наш разговор о тонкостях этой кухни – он произведет впечатление, будто… вот статистика, этнография, история - не имели никакого веса в принятии решений. Имели. Но конечно, это пропускалось через какие-то тигли вот этого придворного политического процесса. Часто эти аргументы заказывались, и так далее.
В.РЫЖКОВ: В завершении, так как мы не случайно выбрали эту тему - у нас сейчас снова бюрократия вышла на первый план очевидно в нашей стране, и на первый план вышла тема отношений главы государства и бюрократического аппарат – не случайно мы проводим параллели такие. Все-таки, в конечном итоге, в той истории, которую вы изучали, играл большую роль – царь или чиновник?
В.ДЫМАРСКИЙ: Кто главнее был?
В.РЫЖКОВ: И кто определял политику в конечном итоге, по «гамбургскому счету»?
М.ДОЛБИЛОВ: Есть соблазн ответить – конечно, царь, но я уклонюсь от такого прямого ответа, потому что роль вот этого аппарата, роль советника в российской монархии была очень большой. Я вернусь к тому, с чего начинал - все-таки царь не имел этих рычагов, которые позволяли…
В.ДЫМАРСКИЙ: В завершении можно сказать, что вывод, к которому пришел Михаил, наверное, верен для 20 века.
В.РЫЖКОВ: И даже для 21.
В.ДЫМАРСКИЙ: Потому что аппарат у нас всегда очень силен, он хозяйничает – сейчас не будем вспоминать все те реформы, которые загубил аппарат и те реформы, на которые наткнулись, напоролись на сопротивление аппарата. Ну, я думаю, что мы к этой теме будем возвращаться еще не раз. А Михаилу Долбилову большое спасибо.
В.РЫЖКОВ: Мы все-таки Михаила дожали, ион сделал очень важный для нас вывод о том, что все-таки даже уже в царской России, где царь был и самодержцем, и громовержцем, и помазанником Божиим, все-таки аппарат чаще всего играл решающую роль. И мы с Виталием Дымарским решили вам задать вопрос про сегодняшний день, про нынешнюю Россию.
В.ДЫМАРСКИЙ: на ваш взгляд, уважаемые слушатели, кем в большей степени руководит сегодня президент чиновниками - 660-01-13, или чиновники президентом - 660-01-14? Запускаем голосование. А пока идет голосование, попробуем послушать пару звонков.
В.РЫЖКОВ: Прослушав анализ прошлых десятилетий, как вы считаете, сегодня в России президент руководит бюрократией, или наоборот?
В.ДЫМАРСКИЙ: И мы готовы с вами соединиться. Алло?
СЛУШАТЕЛЬ: Понимаете, тут есть небольшой разрыв в этой цепочке, кто кем руководит.
В.РЫЖКОВ: А в чем разрыв?
СЛУШАТЕЛЬ: Конечно, начальник руководит подчиненными. Но разрыв между одним начальником с подчиненными и другим начальником с подчиненными существует. Поэтому сказать, что кто руководит…
В.ДЫМАРСКИЙ: Хорошо, спасибо. И еще звонок.
СЛУШАТЕЛЬ: Здравствуйте. В принципе, тут все, к сожалению, все гораздо проще – существует иерархия, иерархия установлена выше, по ней Чубайс стоит выше, чем Ельцин, я полагаю, что выше, чем Путин.
В.РЫЖКОВ: То есть, вы верите, что всем на самом деле руководит Чубайс.
СЛУШАТЕЛЬ: да нет.
В.РЫЖКОВ: А не Путин и не бюрократия.
СЛУШАТЕЛЬ: Нет, не Чубайс. Какая-то совершенно незаметная фигура.
В.РЫЖКОВ: Что вы имеете в виду?
СЛУШАТЕЛЬ: Ну, масонская иерархия – она существует.
В.РЫЖКОВ: А, масонская – понятно.
СЛУШАТЕЛЬ: Увы.
В.РЫЖКОВ: Есть люди, которые верят в масонов, Сионских мудрецов.
СЛУШАТЕЛЬ: Добрый вечер. Считаю, что все взаимосвязано – раз, а во-вторых, главное - управляет идея, а идея складывается из идеи, которую накопила куча миллионов людей, а она взяла, и, в конце концов, оформилась.
В.РЫЖКОВ: То есть, руководят не Путин и не бюрократия, но деньги.
В.ДЫМАРСКИЙ: И еще один короткий ответ.
СЛУШАТЕЛЬ: А вы знаете, как получается - пока чиновник без денег, им руководят, а вот как он с деньгами уже, на мешке с деньгами сидит…
В.ДЫМАРСКИЙ: так он руководит.
В.РЫЖКОВ: То есть, коррупция руководит страной. Коррупционеры. Спасибо всем позвонившим. И какой у нас результат?
В.ДЫМАРСКИЙ: Голосование удивительное - 88,8% считают, что чиновники руководят президентом.
В.РЫЖКОВ: А что удивительного?
В.ДЫМАРСКИЙ: И лишь 11, 2% считают, что президент руководит чиновниками.
В.РЫЖКОВ: Я согласен, как и в первой части нашей программы с нашими радиослушателями.
В.ДЫМАРСКИЙ: А ты всегда с большинством.
В.РЫЖКОВ: Мне кажется, что пока у нас министры и избранные политики не будут, прошедшие процедуру выборов от политической партии, у нас всегда аппарат будет руководить страной. В том числе, и президентом.
В.ДЫМАРСКИЙ: Спасибо. До встречи через неделю.