Как оценить эффективность работы чиновников? - Сергей Беляков - Большой Дозор - 2012-08-28
О. БЫЧКОВА: Добрый вечер. Добрый день. Это программа «Большой дозор». У микрофона Ольга Бычкова и Евгения Письменная – обозреватель газеты «Ведомости». Добрый вечер.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Здравствуйте.
О. БЫЧКОВА: И хотела бы я сказать сейчас «добрый вечер» нашему гостю, а ждем мы заместителя министра экономического развития Сергея Белякова. Но, к сожалению, его пока нет на нашем гостевом месте, зрители RTVi и зрители Сетевизора могут увидеть, что пока микрофон пустой, кресло пустое. Но мы ожидаем Сергея Белякова в ближайшие минуты. Потому что оказался он на очень важном – мы в этом не сомневаемся ни секунды – совещании. Говорить где?
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Не будем.
О. БЫЧКОВА: В общем, на самом важном совещании, в самом важном месте, которое только может быть. Соответственно, сейчас из центра Москвы, из сердца нашей столицы – все понимают мой намек – он сейчас добирается к нам, а в Москве пробки то ли 9, то ли 10 баллов, как обычно.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Он добирается на метро.
О. БЫЧКОВА: Мы этого не знаем. Мы только знаем, что было такое предположение. Он сейчас придет, и мы у него спросим.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Я могу еще едко пошутить, что сегодня Министерство экономического развития, которое и представляет Сергей Беляков, опубликовало ухудшение экономического прогноза в этом году и на следующую трехлетку.
О. БЫЧКОВА: Неужели? Боже мой. Одновременно на днях были опубликованы данные, что притом, что экономический прогноз совершенно очевидно ухудшается, и ни у кого это почему-то не вызывает ни малейшего удивления, одновременно были опубликованы данные, что зарплата чиновников выросла в РФ на полтора десятка процентов.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: На 16% она выросла в среднем по России по году. А вот есть отдельные министерства, ведомства и подразделения, где зарплата выросла гораздо больше. Рекорд побил аппарат правительства, где зарплата выросла на 31,2%. Причем парадокс заключается в том, что у наших чиновников зарплата растет гораздо больше, чем растет инфляция и тем более производительность труда. Хотя как померить производительность труда чиновника, это большой вопрос, о котором мы как раз хотим поговорить с Сергеем Беляковым.
О. БЫЧКОВА: Мы как раз ждем Сергея Белякова, ровно для того чтобы обсудить с ним тему, как оценить эффективность работы чиновников. Опять-таки меня не удивляют вопросы, которые пришли на сайт «Эхо Москвы» в Интернете. Например, пишет слушатель Сомов: «Почему зарплата чиновников в разы больше их совести?» Я понимаю, почему так люди спрашивают.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Я могу озвучить среднюю зарплату государственного служащего в аппарате правительства. Она составляет 110 тысяч 962 рубля. Достаточно высокая зарплата. За эти деньги…
О. БЫЧКОВА: На слове «деньги» вошел наш гость. Сергей Беляков – замминистра экономического развития РФ. Всё хорошо. Спасибо вам большое, что вы добрались. Правда, вы на метро ехали?
С. БЕЛЯКОВ: Конечно. Я вообще на метро часто езжу.
О. БЫЧКОВА: Да ладно. Что значит «конечно»?
С. БЕЛЯКОВ: Это сюрприз – что люди ездят на метро?
О. БЫЧКОВА: Да.
С. БЕЛЯКОВ: Я руководствуюсь простым правилом: как быстрее, так и ехать. Вот на метро быстрее.
О. БЫЧКОВА: Вы отдышитесь.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: А я продолжу про зарплаты чиновников.
С. БЕЛЯКОВ: Они невысокие.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: «Росстат» дает, что в аппарате правительства средняя зарплата составляет 110 тысяч 962 рубля. Это достаточно высокая средняя зарплата для государственного служащего. А средняя зарплата в первом полугодии по России составляет 57 тысяч 900 рублей. Тоже немало, согласитесь. Уже за эти деньги налогоплательщики вправе требовать у чиновника эффективной работы. И не совсем понятно, как оценивается работы чиновника. Сколько он подшил бумажек сегодня в дело?
О. БЫЧКОВА: На сколько телефонных звонков ответил.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Как это всё пощупать?
С. БЕЛЯКОВ: Пункт номер один – если бы чиновники получали меньшую зарплату, то с них надо было бы спрашивать, с нас надо было бы спрашивать за результат. Как мы себя оцениваем? Конечно же, не по количеству звонков, не по количеству документов, не по валу, а по качеству. Другое дело, что качество даже при таком подходе часто оставляет желать лучшего, это правда. Но это отдельная тема. Наверное, это проблема, которая характерна для всей страны и для любого гражданина, для любого работающего. Просто аллергия на действия чиновников, учитывая, что от их деятельности зависит жизнь и качество жизни большого количества наших граждан, она, конечно, высока.
Как мы себя оцениваем? Мы себе ставим какие-то задачи, исходя из собственного понимания, исходя из результатов обсуждения с экспертным сообществом тех проблем, которые необходимо решать. Конечно, стараемся оценивать себя по тому, решили мы эти проблемы или нет. В принципе, за министерством закреплена функция нормативного регулирования определенных сфер деятельности, которая выражается в подготовке законодательных инициатив, подзаконных актов, т.е. какого-то юридически обязывающего документа, который регулировал бы деятельность в той или иной сфере. До недавнего времени мы и оценивали себя по тому, приняли мы документ или не приняли. Дальше разговор шел о качестве документа.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Т.е. у вас есть поручение, например, и дальше вам надо его…
С. БЕЛЯКОВ: Я бы сейчас не стал сейчас обсуждать, как поручение родилось: нам его спустили сверху, либо мы его сами как-то инициировали. Речь не об этом. Нельзя оценивать качество работы по тому, принят документ или не принят. Мы проанализировали суть проблем, которые у нас есть, они не вызваны качеством законодательства.
Законодательство у нас неплохое. Это не значит, что оно не требует улучшения, но оно не настолько критично, чтобы им объяснить такой низкий уровень развития экономики, качества жизни в первую очередь. Значит, вопрос в чем-то другом. В чем? Видимо, в правоприменении, в том, как законодательство применяется на практике. Иногда проблемы такого слабого правоприменения или правоприменения, которое не соответствует букве закона, следствие несовершенства самого законодательства, которое допускает толкование.
Иногда это результат нарушений со стороны чиновников на федеральном уровне, на региональном, на местном. Чаще на региональном, на местном. Не воспринимайте мои слова как попытку переложить ответственность с федерального уровня на местный. Это статистика. Я не снимаю вины с нас. Сейчас я скажу несколько слов об этом. Но бороться надо именно с правоприменением, контролировать правоприменение. Не надо всё время править законы только потому, что они неправильно исполняются. Потому что тогда у нас база, которая должна порождать правоприменение, постоянно меняется. Конечно, это не способствует стабильности.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Сергей, не все же чиновники исполняют закон и занимаются правоприменением. Есть множество отделов в тех же министерствах, департаментах, у вас наверняка есть подчиненные, которые отвечают именно за перекладывание бумажек.
С. БЕЛЯКОВ: Нет, у нас нет таких подчиненных, которые занимаются перекладыванием бумажек.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Хорошо. Ваш секретарь, который должен отвечать за документооборот, правильно? Есть
О. БЫЧКОВА: Есть большое количество чиновников, которые занимаются технической работой.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Именно технической работой. Тогда получается, что спрашивать с тех, кто отвечает…
С. БЕЛЯКОВ: Давайте разделим. За каждым человеком, безотносительно, чиновник он или не чиновник, или он рабочий на заводе, или он служащий в каком-то учреждении, учитель, врач, закреплены какие-то функции. И спрашивать надо за то, как он исполняет закрепленные за ним функции. Я сейчас немножко буду утрировать, но если за ним его регламентом, его функциями закреплено перекладывание бумажек, он должен качественно перекладывать бумажки. Если его функции предполагают регулирование в той или иной сфере экономики, социальной жизни, он должен качественно обеспечить регулирование в этой сфере, чтобы оно было эффективным, с минимумом издержек, с максимумом результата.
Как он этого достигнет, это вопрос к нему. Надо принять закон? Пускай инициирует и принимает закон. Нужно внести изменения в законодательство – пускай вносит изменение в законодательство. Нужно принять подзаконный акт – пускай принимает подзаконный акт. Если мы сталкиваемся с проблмой деятельности каких-то органов на местах, например, таможенной службы, еще кого-то – это не камень в огород таможенной службы, хотя про них только ленивый не говорит, – пускай едет и наводит порядок на каждом посту, если проблема на каждом посту. Это вопрос к руководителю ведомства. Так же по цепочке такой подход нужно транслировать любому сотруднику.
О. БЫЧКОВА: Один поехал, разобрался – и результат проявился уже на следующей неделе. А другой принял меры, совершил действия, много передвинул фигур на этой шахматной доске – и результат его деятельности стал очевиден только в следующем году. Как их оценить?
С. БЕЛЯКОВ: Когда вы передвигаете фигуры на шахматной доске, вы думаете либо на ход вперед, либо на несколько ходов вперед. Если у вас движение шахматной фигуры необходимо для того, чтобы завершить какую-то комбинацию через несколько ходов, значит, это необходимое движение. Это не значит, что все эффекты нужно достигать одним шагом, за один день и получать эффект на следующий день. Это вопрос не только в последовательности действий, это вопрос качественного планирования деятельности ведомств.
О. БЫЧКОВА: А бывает, что какая-то мера выглядит очень эффектной и эффективной, а через какое-то время выясняется, что лажа полная. Бывает же такое?
С. БЕЛЯКОВ: Бывает. Как и везде бывает. Я начал с того, что у нас деятельность правительства под очень пристальным вниманием. И это правильно. Нас назначили руководить…
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Вы получаете зарплату на наши деньги, на деньги налогоплательщиков, поэтому очень внимательно следим.
О. БЫЧКОВА: А я совершенно не согласна с тем, что она под пристальным вниманием.
С. БЕЛЯКОВ: Я, во-первых, хочу, чтобы она была под пристальным вниманием. Во-вторых, испытываю этот прессинг. И ничего плохо я в этом не вижу. Кстати, учителя и медицинские работники тоже получают зарплату из ваших денег.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Гораздо меньшую. У меня мама учитель, я могу по этому поводу спорить долго.
С. БЕЛЯКОВ: В моем круге общения тоже много учителей, я знаю, сколько они получают денег. И не всегда это маленькая зарплата. Вы в начале сказали про зарплату центрального аппарата в правительстве. Давайте тогда ее сравнивать не со средней по стране, а по Москве.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Средняя зарплата в Москве 58 тысяч рублей.
С. БЕЛЯКОВ: Уже ближе, уже разрыв в два раза меньше. Наша деятельность под пристальным вниманием…
О. БЫЧКОВА: Вы привели пример про учителей и врачей. Мы можем отдать ребенка в другую школу, сложнее или легче, мы можем пойти к другому врачу, мы можем вместо поликлиники пойти в платную клинику. Но другого Министерства экономического развития, Министерства финансов и таможни у нас не будет.
С. БЕЛЯКОВ: Вы же недослушали. А я хотел сказать, что мы под пристальным вниманием. И причина такого пристального внимания понятна. Потому что мы принимаем законы, обеспечиваем исполнение законов, которые регулируют деятельность общества. От того, качественные они или не качественные, сумели мы обеспечить их исполнение или не сумели, зависит качество нашей жизни, моей в том числе. Я сейчас выйду отсюда, я окажусь на той же улице, на которой большинство граждан находится, столкнусь с теми же проблемами. И меня наша жизнь так же не устраивает, как и всех. Я не вижу ее из окна автомобиля, я также в ней нахожусь.
И хорошо, что мы под пристальным вниманием. Потому что это тот прессинг, который заставляет работать. У кого-то хватает мотивации самостоятельно работать, у кого-то не хватает, кому-то нужен прессинг. Вот этот прессинг общества по отношению к власти должен быть, и слава богу, что он есть. Тут есть опасность впасть в другую крайность – начать заниматься самобичеванием. Конечно, о проблемах надо говорить, я ни в коем случае не ратую за то, чтобы умалчивать что-то или делать вид, что мы настолько эффективны, что никаких проблем нет. Но есть и конкретные результаты наших действий. Вы сказали о действиях, которые дают немедленный эффект, а есть действия, которые дают отложенный эффект. Уже много действий правительство реализовало, которые дали эффект.
Я почему опоздал сюда? Пользуясь случаем, прошу прощения у вас, у аудитории. Я присутствовал на подписании соглашения между группой «Фольксваген» и Калужской областью. Они сегодня подписали соглашение по созданию предприятия по производству двигателей. Не просто штамповка кузова, а производство двигателей, это достаточно высокий технологический уровень производства в России. Это что значит? Это значит Калуга на своей территории – мы ее часто приводим как положительный пример – обеспечивает условия, конкурентные по сравнению не только с другими регионами в России, но по сравнению с другими площадками в Европе, для крупнейшей мировой компании. Это плохо? Это хорошо. Это значит, что надо делать, понимание того, как надо делать, у многих есть. Вопрос только – это реализовать. Надо тиражировать эти лучшие практики, не только федеральных мер, которые мы реализуем, но и региональных, конечно.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Я немножко поясню, почему мы так на Сергея набросились с вопросом, как должны работать чиновники.
С. БЕЛЯКОВ: Да набрасывайтесь.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Не все знают, что именно вы в министерстве занимаетесь разработкой так называемых показателей эффективности, ключевые показатели эффективности – KPI. Не только для Министерства экономического развития, но и для других ведомств и подразделений правительства. В том числе в таможне недавно вопрос стоял. Медведев пересказывал свой разговор с Беляниновым. Белянинов говорит: как его мерить? Вы хотите, чтобы мы деньги в бюджет приносили – это один подход, и мы вам будем это обеспечивать. Если вы хотите, чтобы товары через границу проходили, тогда это другой подход, денег меньше будет, но товары идти будут. Все-таки вы можете сказать такие вещи, что важно, меняются ли сейчас приоритеты.
О. БЫЧКОВА: Давай про KPI все-таки, это интересно.
С. БЕЛЯКОВ: Ключевые показатели оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов власти.
О. БЫЧКОВА: В принципе, это система, которая пришла из бизнеса.
С. БЕЛЯКОВ: Да. Мы все из бизнеса пришли, и систему с собой несем.
О. БЫЧКОВА: Это правильное направление. Как мы знаем, бывает хуже, когда наоборот.
С. БЕЛЯКОВ: Это то, с чего вы начали, задавая вопрос, как же мерить эффективность – по количеству действий или по их качеству, и как измерить качество действий, конечный результат. Если мы сами начнем ставить себе диагноз и потом сами лечить себя, есть большой риск, что мы пойдем по пути наименьшего сопротивления и определим проблему, которая очень легко и быстро решается.
Поэтому мы обратились к бизнесу, речь идет о бизнес-климате. Почему это тесно связано с качеством жизни, я чуть позже скажу. Мы обратились к бизнесу и спросили, какие проблемы вас беспокоят больше всего, что вам больше всего мешает работать. Они определили перечень направлений, которые для них являются наибольшими барьерами для начала бизнеса, для самого бизнеса, и сказали, чем они эти барьеры по каждому направлению измеряют.
И выяснилось, что их подход абсолютно соответствует подходу Всемирного банка, который, составляет известный рейтинг Doing Business. Я его не склонен идеализировать, там есть много нюансов, можно спорить о том, насколько он адекватно оценивает инвестиционный климат или бизнес-среду в стране. Но, тем не менее, совпадение было очевидно, и поэтому мы его взяли за основу. Он меряет конкретные показатели, выраженные в количестве времени, которое бизнесмен тратит на ту или иную процедуру, количество документов, которые он должен представлять, совершая то или иное действие, деньги, которые характеризуют его затраты, некоторые другие показатели.
Мы определили конкретные направления, которые являются самыми проблемными зонами, выделили показатели, которые характеризуют это направление, и их постарались оцифровать. Т.е. сколько сейчас, какие издержки он несет, материальные и нематериальные, и какие издержки являются комфортными для него. Потому что невозможно же отменить систему регулирования вообще, она должна быть. Система регулирования сама по себе, по своей природе обременительна. Надо просто сделать так, чтобы она была, с одной стороны, эффективна, достигала эффекта качества регулирования, запрет на выпуск на рынок качественной продукции и так далее, но при этом была с минимальными издержками для того, кого она регулирует. Как мы выбрали эти показатели? Мы сейчас находимся на 120-м месте в рейтинге Doing Business. Вряд ли это объективная оценка…
О. БЫЧКОВА: На почетном 120-м месте.
С. БЕЛЯКОВ: В отличие от вас, мы не склонны иронизировать по этому поводу. Нам может нравиться, может не нравиться, мы можем быть с ними согласны, можем быть не согласны. Но это то место, на которое нас поставил беспристрастный рейтинг Всемирного банка. Если посмотреть соседние страны, можно схватиться за голову. Вряд ли мы настолько не привлекательны для инвесторов. Но это значит, что плюсы российской экономики для иностранных инвесторов в чем-то другом, что они сознательно идут на те риски, на те издержки, которые у нас существуют, инвестируя в Россию.
Так если такой потенциал инвестиций при таком качестве рисков, при таком качестве среды, то какой бы инвестиционный поток был, каким бы ресурсом мы обладали, для того чтобы решить не только социальные проблемы, но и социальные в том числе, повысив качество жизни, если бы эти риски были кратно снижены. И мы поставили себе задачу максимально подняться в этом рейтинге. Но место в рейтинге это не самоцель, это результат наших действий, которые мы собираемся оценивать по тому, сколько мы будем тратить на те процедуры, о которых я сказал, какой уровень издержек будет у бизнеса, как сократится количество дней, количество документов, материально-финансовые затраты.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: А сколько денег собрать? У них есть план по доходам?
С. БЕЛЯКОВ: У таможни?
Е. ПИСЬМЕННАЯ: У таможни, у налоговиков. Раньше у них такое было, и сейчас есть.
С. БЕЛЯКОВ: И сейчас есть. Другое дело, что в нашей парадигме оценки деятельности, например таможенной службы, нет конфликта между выполнением службой бюджетного задания и тем, сколько за это в кавычках должен заплатить бизнес, неся какие-то издержки. Я говорил, допустим, что поручено руководителю таможенный службы обеспечить такой-то объем поступлений в казну. Вряд ли это должно означать автоматически ужесточение контроля. Это, наверное, должно говорить о повышении качества аналитической работы, стимулировании увеличения потока через границу, чтобы с большего объема брать таможенные платежи. Потом давайте не будем лукавить, посмотрим, кто обеспечивает основную долю поступлений от таможенных сборов. Экспортные платежи. Газ, нефть. В этом смысле те, кого они контролируют, и те, кто ропщут на таможню, кто ежедневно сталкивается с проблемами, они представляют собой очень незначительную долю в объеме таможенных сборов, поступлений. Поэтому оперировать к тому, что раз вы хотите, чтобы мы упростили для них режим контроля, то у нас сильно просядут показатели по сборам, наверное, не совсем корректно.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Значит, Белянинов лукавил перед Медведевым.
С. БЕЛЯКОВ: Значит, Медведев всё это прекрасно понимает, раз он так пересказывал, как вы сказали. Это как пример. На самом деле выполнение этих задач по сбору… Пример налоговой службы. Совершенно явно, что проблем с возмещением НДС стало меньше. Головная боль номер один – налоговое администрирование лет 7-8 назад. Сейчас никто ее на первое место не ставит. Это результат деятельности предыдущего и особенно нынешнего руководства налоговой службы. Качество аналитической работы.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Может, меньше обращаться стали. Раньше проблем было слишком много.
С. БЕЛЯКОВ: Кстати, мы среди оцифрованных, числовых, объективных показателей вводили обязательно один субъективный показатель для оценки.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Что это такое?
С. БЕЛЯКОВ: Количество положительно оценивающих деятельность того или иного ведомства респондентов. Натолкнула нас на эту мысль результативность такой меры в налоговой службе, когда они, устанавливая свои внутренние показатели оценки эффективности сотрудников налоговой службы, по результатам которых они принимали решение, как премировать, в каком объеме, они установили показатель – положительная оценка бизнеса. Я немножко упрощаю формулировку, но тем не менее. У него был определенный удельный вес, чтобы он не размылся и не был приоритетным, чтобы не побежали все ублажать налогоплательщика, даже если он нарушает налоговое законодательство. Тем не менее, это дало эффект по конкретным инспекциям, по конкретным территориальным управлениям и по стране в целом. Т.е. общество, налогоплательщики стали немножко по-другому оценивать налоговую службу.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: При введении KPI у налоговой службы останется задание по сбору доходов?
С. БЕЛЯКОВ: Конечно, останется.
О. БЫЧКОВА: Давайте мы сделаем перерыв на краткие новости и рекламу. Это программа «Большой дозор». С нами Сергей Беляков – замминистра экономического развития РФ. Мы говорим о том, как оценивать эффективность работы чиновников.
НОВОСТИ
О. БЫЧКОВА: И мы продолжаем программу «Большой дозор». Наш гость - Сергей Беляков – замминистра экономического развития РФ. Мы говорим о том, как оценивать эффективность работы чиновников. Вы же понимаете, о чем большая часть вопросов, которые уже пришли на сайт «Эхо Москвы» в Интернете и приходят к нам в виде смс-ок, твиттов и так далее. Вы понимаете, на какую тему.
С. БЕЛЯКОВ: Я догадываюсь.
О. БЫЧКОВА: Например, пишет слушатель с ником nitsahon: «Что подсказывает вам опыт стран с наименьшим уровнем коррупции и с наиболее эффективной системой госуправления (например, тот же Сингапур, или страны Скандинавии, или Новая Зеландия)? Или такой опыт трудно перенять из-за масштаба страны и прочих существенных различий?»
С. БЕЛЯКОВ: Не думаю, что масштаб страны является проблемой. Опыт Скандинавии вряд ли применим, потому что у них никогда не было высокого уровня коррупции. Однозначный вывод такой: намерение государства бороться с коррупцией не должно заканчиваться декларациями. Должна быть очень жесткая политическая воля, выраженная не в словах, а в действиях. Если чиновника любого уровня, любого ранга, от инспектора ГИБДД до заместителя министра, ловят на взятке, или это не банальная взятка, а какая-то преференция аффилированным компаниям о создании конкурентных преимуществ кому-то, санкция, ответственность должна быть максимально жесткой. Совершенно недопустимо, когда за такие явления, когда такие случаи вскрываются, когда проходят расследования – слава богу, что в последнее время эти случаи являются достоянием гласности, их немало, это уже хорошо, – выносятся смехотворно низкие санкции судами: либо ограничиваемся штрафами…
О. БЫЧКОВА: Или вообще всё уходит в песок.
С. БЕЛЯКОВ: Да. Но тут важна публичность таких действий, таких судебных решений. Я не зато, чтобы делать показательными процессы. Я очень хорошо знаю историю, знаю, к чему это приводит, как и любая кампания в том или ином направлении. Но замалчивать эту тему нельзя. Согласитесь, странно, когда у нас за причинение смерти по неосторожности дают какой-то срок, выраженный в конкретном сроке, не условном, а за какое-то коррупционное проявление, за взятку, за получение взятки условный срок или штраф. Высокий штраф – это, конечно, механизм, но, боюсь, что он других не сильно мотивирует прекращать эту практику.
О. БЫЧКОВА: Вообще не мотивирует.
С. БЕЛЯКОВ: Второе – надо разобраться в причинах коррупции. Вернее, тут особо разбираться нечего, тут более-менее всё понятно. Но одной из причин постоянных коррупционных проявлений является огромное количество барьеров, которые вынужден преодолевать конкретный гражданин или предприниматель, когда он сознательно идет на незаконные действия, выраженные в даче взятки, только для того, чтобы избежать этих девяти кругов ада, чтобы преодолеть те препятствия, которые есть. Поэтому нужна политическая воля, нужно не бояться применять высокие, максимально возможные санкции в отношении тех, кого поймали за руку. Нужны активные действия правоохранительных органов по выявлению таких случаев. Тем более они уже являются общим местом. Всем известно, кто берет, за что берет. И нужна целенаправленная деятельность по снижению административного барьера.
О. БЫЧКОВА: Вы делали какие-то предложения?
С. БЕЛЯКОВ: Во-первых, мы реализуем политику по снижению административного барьера, сокращаем количество лицензируемых видов деятельности.
О. БЫЧКОВА: А можете цифры назвать?
С. БЕЛЯКОВ: У нас более чем в два раза сократилось число лицензируемых видов деятельности, т.е. там, где вы, как заявитель, должны получить разрешение, там, где вы зависите от того, какое решение примет чиновник. Общий тренд на переход от разрешительной системы управления к уведомительной системе управления. Нужно не ставить барьеры на пути входа в бизнес, нужно контролировать работающий бизнес. У нас приняты, реализуются и уже дали определенный эффект решения по ограничению количества проверок, по пересмотру порядка проведения внеплановых проверок, только с согласия Генеральной прокуратуры. Есть очень активная деятельность прокуратуры, которая в цифрах выражается (сейчас точно не назову), которая отказывает в проведении таких внеплановых проверок. Как показывает практика, это не всегда приводит к потере качества контроля со стороны государственных органов.
О. БЫЧКОВА: И вообще никак с ними не связана.
С. БЕЛЯКОВ: Связана. Понимаете, система была настроена так, она так работала, а потом вдруг выясняется, что завтрашнего дня нужно работать по-другому. Нужен какой-то переходный период, как нам казалось, для адаптации. Оказалось, что, может быть, и не нужно, что риски были преувеличены, тех, кто ратовал за сохранение этих барьеров.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Сергей, вы в KPI запишете, что тот конкретный чиновник должен снизить уровень собственной коррупции на столько-то процентов? Оцифруете коррупцию или нет?
С. БЕЛЯКОВ: Смех смехом, а это очень опасная – пытаться правоохранительную систему настраивать на количество выявляемых нарушений. Это мы уже проходили. Когда мы начинаем мерить палочками и галочками, то он мотивирован на то, чтобы как можно больше выявлять нарушений.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Есть такая шутка, что если перед гаишником поставить цель, перед ГИБДД…
С. БЕЛЯКОВ: Перед полицейским.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Поставить перед ним цель уменьшить количество смертности на дорогах, он трупы будет закапывать вдоль дорог. Черный юмор. У меня вот какой вопрос, если от шутки перейти к серьезному. Есть такое мнение, что органы власти нельзя оценивать по той же схеме, что и корпоративные структуры, что органы власти, они действуют в сфере общественных интересов, отношений, несут политическую ответственность. И главный регулятор – выборы на всех уровнях власти. Если всё делать через прямые выборы везде, тогда это и есть тот самый контроль общества за деятельностью власти. А ставить им какие-то галочки и циферки – это не принесет пользы. Как вы относитесь к этому мнению?
С. БЕЛЯКОВ: Я не против выборов, я за выборы, но не убежден, что это достаточный инструмент, для того чтобы обеспечить общественный контроль. Это ставит определенные требования к обществу, к уровню развития общества. Если общество в течение многих-многих-многих лет, т.е. практически никогда, за исключением относительно недавнего и недолгого прошлого, не выбирало, то как оно будет выбирать, предъявляя определенные требования к тому, кого оно выбирает? Это раз. Во-вторых, где гарантия, что, выбирая из собственных рядов – оно выбирало из собственных рядов, и мы все часть общества, – выберет достойного человека? Есть только один эффект – если он оказался недостойным, то через последующие выборы его можно снять с должности. Но мы говорим об избираемых должностях, а не о назначаемых.
О. БЫЧКОВА: Ты про какие говорила?
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Приходит губернатор, глава муниципалитета, он формирует команду, он набирает, он обещает своим избирателям…
С. БЕЛЯКОВ: А вы не видите тут другого риска (я от противного пойду)? Приходя на какой-то короткий срок, команда свой недолгий период пребывания у власти будет расценивать как тот недолгий период, в течение которого она должна решить все свои насущные проблемы. Один очень известный человек сказал, что все проблемы, всё зло в мире от бедности. Вот с бедностью нужно бороться. Вопрос – как бороться и где грань, которая разделит приемлемые способы борьбы от неприемлемых.
О. БЫЧКОВА: А приходит чиновник, который понимает, что он тут тоже вечно сидеть не будет и тоже спешит как можно быстрее, эффективнее решить личные проблемы, пока он в этом кресле.
С. БЕЛЯКОВ: KPI. Не надо оценивать наши действия, пытаясь выдернуть из всего набора наших предложений какие-то и оценить, насколько они эффективны для решения проблем вообще. Мы говорим о необходимости комплекса мер. Это справедливо в отношении нашего министерства, в отношении других министерств, в отношении деятельности правительства вообще. KPI – это один из элементов повышения эффективности деятельности исполнительной власти. Один из.
О. БЫЧКОВА: Это применяется по отношению к чиновникам?
С. БЕЛЯКОВ: Пока мы только внесли предложение, указ находится на подписании у президента.
О. БЫЧКОВА: А вы его внесли давно?
С. БЕЛЯКОВ: Мы его внесли несколько недель назад.
О. БЫЧКОВА: И вы думаете, дальше что будет происходить? Его примут, не примут?
С. БЕЛЯКОВ: Если не хотеть что-то сделать и объяснять бездействие тем, что это тяжело, то ничего не будет происходить. Мы пытаемся что-то сделать. У нас были достаточно тяжелые процедуры согласования в руководством тех министерств и ведомств, кого мы предлагаем оценивать. Тем не менее, все согласовали этот документ. Это значит, что и они к самооценке, к оценке себя относятся уже несколько по-другому и не просто допускают, а то, что это результат такого прессинга со стороны не только общества, но и руководства страны.
О. БЫЧКОВА: Если это будет принято в том виде, в котором вы это внесли сейчас – в качестве чего, указа президента?..
С. БЕЛЯКОВ: Да.
О. БЫЧКОВА: То как будет выглядеть дальнейшая система?
С. БЕЛЯКОВ: Потом будет принято постановление правительства.
О. БЫЧКОВА: Как это будет работать? Как эту схему будут прикладывать к конкретному Ивану Ивановичу?
С. БЕЛЯКОВ: Будет написано, каких показателей по измеряемым направлениям он должен достичь в 13-м, 14-м, 15-м и в 20-м году. И будет ежегодная оценка того, достигаются эти показатели или нет. Объективные показатели будут измеряться одними инструментами измерения, будет Росстат мерить по разрабатываемым методикам, как мы предлагаем. Не количественные, а качественные показатели будут измеряться в результате опроса, который тоже может по-разному проводиться, в зависимости от того, кого мы будем измерять, кого мы будем опрашивать. И будет готовиться периодически доклад правительству и президенту о том, достигнуты ли поставленные задачи и цели тем или иным руководителем того или иного федерального органа власти. На основании этого доклада будут, я надеюсь, приниматься соответствующие решения. Конечно же, никому не будет приятно оказаться в числе тех, кто не достигает. Это предполагает какой-то ответ, почему заявленные показатели, которые утверждены документами правительства, не достигнуты. И пускай объясняет.
О. БЫЧКОВА: А какие уровни чиновников должны подпадать под действие этой схемы, по вашей идее?
С. БЕЛЯКОВ: Руководители федеральных органов исполнительной власти, например, министр энергетики, министр финансов.
О. БЫЧКОВА: А замминистра не будет?
С. БЕЛЯКОВ: Министр будет организовывать работу таким образом, чтобы заместители министров отвечали тем требованиям, тем задачам, которые необходимо решить для достижения показателей. Он будет мотивирован организовать работу подчиненного ведомства.
О. БЫЧКОВА: Т.е. руководители федеральных ведомств. Кто еще?
С. БЕЛЯКОВ: Каких-то служб. Например, Федеральной таможенной службы, Федеральной налоговой службы.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Все-таки KPI вы принесли, как мы выяснили, из корпоративной практики.
С. БЕЛЯКОВ: Не KPI принесли из корпоративной практики, а сам подход оценки.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Хорошо. Но, несмотря на это, главная оценка любой компании – это прибыль, которую она получает, это и есть ее главная оценка, хорошо она работает или плохо. По вашему мнению, какая главная оценка органам власти? Какая похожая? Потому что то, что вы говорите, это такие технические вещи. Мы сами себе ставим задачи, мы их сами достигаем и сами отчитываемся перед главным руководителем.
С. БЕЛЯКОВ: Нет, не так. Я сказал о том, что мы не сами ставим себе задачи. Нам фактически бизнес сказал, какие результаты они хотят увидеть от нашей деятельности.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Хорошо, бизнес сказал.
О. БЫЧКОВА: Это важно.
С. БЕЛЯКОВ: Это важно. Потому что если мы говорим о бизнес-климате, то мы отталкиваемся от оценки нас потребителями наших действий, предпринимателями.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Но все-таки главная оценка у компании – это не показатели, которых они достигают, а главная оценка – это прибыль. Вот у государственных органов главная оценка, она в чем?
С. БЕЛЯКОВ: Если проводить параллель с компанией и в таком показателе, как прибыль, который аккумулирует в себе все другие показатели (такой агрегированный показатель эффективности, успешности компании на рынке, который много чего учитывает), то говоря о создании благоприятных условий для бизнеса, это, конечно, уменьшение оттока капитала и увеличение притока иностранного капитала в страну. Потому что если капитал притекает и не утекает, это значит, условия нахождения капитала, условия реинвестирования капитала в стране, условия, в соответствии с которыми он может заработать больше с меньшими издержками, благоприятные. Если эти показатели ухудшаются, соответственно приток уменьшается, а отток увеличивается – значит, неблагоприятные. Это, конечно, отчасти возможный показатель. Потому что действия правительства не характеризуются только экономическими показателями. Есть еще качество жизни. Например, такие показатели, как продолжительность жизни, уровень смертности, детской и недетской, качество образования, тоже важные, про них не надо забывать, и одно не должно с другим конфликтовать.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Если брать конкретный пример Министерства экономического развития, невозможно же этому министерству поставить задачей, целью, чтобы экономика выросла на столько-то процентов ВВП. Потому что хоть это министерство и отвечает за этот момент, но министерство не может влиять, например, на мировой финансовый кризис, условно говоря. Или Министерство финансов, оно отвечает за финансы. Профицитный бюджет – это хорошо, к примеру…
О. БЫЧКОВА: А инфляция пусть будет не такая, а такая.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Но если политика общего правительства другая и мы хотим нарастить государственный долг и ему отдаются эти приказы, то как бы Минфин ни старался, у него не будет этого бюджетного профицита. И есть ли эти показатели в оценках? Может быть, их и нет.
С. БЕЛЯКОВ: Все те вопросы, которые вы назвали, являются предметом очень серьезного обсуждения между министерствами, между министрами в правительстве и у президента тоже, – что является приоритетом, какие инструменты достижения этих приоритетов возможны, можем мы пойти на увеличение долга, на увеличение дефицита, или для нас профицит является чем-то не обсуждаемым, или уровень госдолга. По поводу ВВП хороший вопрос, я прокомментирую. Конечно, не надо думать, что это не управляемый действиями правительства фактор. Вы говорите о том, что экономика зависит от мировой конъюнктуры, от экономического кризиса.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: В том числе.
С. БЕЛЯКОВ: Конечно, зависит. Но задача правительства и нашего министерства, в частности, сделать так, чтобы эта зависимость была минимальной. Во-первых, прогнозировать кризис, во-вторых, быть готовыми к его наступлению. В этом смысле мы когда говорим о диверсификации экономики, это же не просто лозунг, это вызвано потребностью даже не сегодняшнего – вчерашнего, сегодняшнего, завтрашнего дня. Мы не можем быть зависимы только от одного товара, который во многом зависит от состояния мировой экономики. Экономика должна развиваться по разным направлениям, а не только с точки зрения развития нефтедобычи или газодобычи.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Так эти общие показатели, они закладываются в KPI или нет?
С. БЕЛЯКОВ: Нет. Потому что это показатели другого порядка. Те KPI, о которых я говорил, это скорее оценка по тем направлениям, которые являются проблемными для бизнеса, где всегда возникал конфликт между достижением каких-то показателей, как в примере с таможней, и логикой таможенной службы – мы же не сможем его достичь, если упростим или либерализуем контроль. А мировой опыт – как с коррупцией мы изучали мировой опыт – подсказываем, что можно его достичь.
О. БЫЧКОВА: Как раз про таможню вы сказали, и нам пишет Ирина к оценке работы этой же таможни: «Книга, заказанная на французском сайте в мае, до сих пор в пути, где-то на таможне. Опытные люди сказали – раньше Нового года не жди». Это является показателем эффективности?
С. БЕЛЯКОВ: Является показателем эффективности. Кроме того, это очень показательный пример, потому что полиграфическая продукция, по-особенному регламентируется порядок ее ввоза, и это всегда была проблема – заказать где-то даже в зарубежном интернет-магазине какую-то книгу и получить ее достаточно быстро. Мы с таможней по этому поводу разбирались, нам пообещали оперативно это решить. Я сейчас не готов сказать, внесли ли они соответствующие изменения в систему регулирования.
О. БЫЧКОВА: Т.е. об этом знает не только Ирина.
С. БЕЛЯКОВ: Не только Ирина у нас читает, поэтому знает не только Ирина.
О. БЫЧКОВА: Слава богу. И совершенно справедливо пишет Петр: «Государство должно создать условия для честного бизнеса и не мешать безумной зарегулированностью. Вот и вся борьба с бедностью». Абсолютно правильно.
С. БЕЛЯКОВ: Я согласен. Мы часто искали под фонарем, там, где светлее, поэтому, борясь с теневой экономикой, барьеры выставляли для добропорядочного, честного бизнеса.
О. БЫЧКОВА: «И почему, – спрашивает Игорь, – не перенять опыт Грузии?» Опыт Грузии вы изучали? Это даже не Сингапур. Просто у нас на глазах это чудо произошло.
С. БЕЛЯКОВ: Изучали.
О. БЫЧКОВА: Оно чудо?
С. БЕЛЯКОВ: Изучали.
О. БЫЧКОВА: Расскажите.
С. БЕЛЯКОВ: Они достигли определенных эффектов по тем направлениям, где проводились серьезные реформы. Например, реформа полиции очень показательный. Потому что проблемы, которые сейчас справедливы и для нашего Министерства внутренних дел, они были такого же рода в Грузии. И вот они за несколько лет изменили ситуацию. Но никакого ноу-хау, которое было бы не известно никому, не существует. Там вопрос воли и нацеленности на достижение результата. Нельзя сказать – да, мы здесь боремся, но только пока меня не касается, а вот тут коснулось, и здесь, извините, будет исключение из правил. Как только хотя бы раз появляется исключение из правил, как только государство дает слабинку в оценке деятельности чиновника – всё, вся система не работает.
О. БЫЧКОВА: Я буквально сейчас, летом была в Грузии, там люди по-разному относятся к политике, к Саакашвили, это всё сложно, но одно все говорят одинаково: мы просто не верим своему счастью, что последние несколько лет не только полиция, но и получить какие-то бумажки в министерствах, Интернет работает, вот эти госуслуги, всё функционирует. Они говорят: «Не может такого быть, до сих пор просыпаемся и не верим».
С. БЕЛЯКОВ: У нас страна большая, несколько больше, чем Грузия.
О. БЫЧКОВА: А вы только что сказали, что это не важно.
С. БЕЛЯКОВ: Это неважно. Я просто хочу вам положительный пример привести. Может быть, не стоит только на зарубежный опыт оглядываться, есть опыт внутри страны. Я начал с Калуги. Закончу другим примером – Татарстан. Вы упомянули систему электронного документооборота, приема документов в электронном виде и направление его по каналам электронной связи по всему этому огромному перечню министерств, чтобы вам не надо было бегать с бумажкой в разные окна.
Вот они у себя это внедрили. Как результат – товарищ, который отвечал за это в Татарстане, сейчас министр в правительстве РФ, активно внедряет эту систему. Дай бог ему результата, и мы всячески будем по мере сил содействовать этому. Есть опыт у нас в стране. Причем международный опыт не всегда применим, я не про Грузию, а вообще. Потому что разная система регулирования, разные культуры правовые, разный уровень развития общества, разный уровень развития технологий. Что-то, что возможно там, невозможно здесь.
Но когда внутри страны, с этой системой регулирования, с этим правом, с этим законодательным пространством, с этими людьми это возможно – значит, это возможно на территории всей страны. И мы в своей политике и в своих предложениях не ограничиваемся мерами федерального порядка, федерального уровня. Этого недостаточно. Важно, чтобы все губернаторы были мотивированы так же, как Минниханов, и так же, как Артамонов.
О. БЫЧКОВА: А какие еще есть примеры, кроме Татарстана, такого рода.
С. БЕЛЯКОВ: Ульяновск. Там тоже за последнее время сильно изменилось отношение к предпринимателям, тоже как результат – сразу приток иностранного капитала. Почему я говорю об иностранном капитале? Может быть, создается впечатление, что мы ратуем только за привлечение иностранного капитала. Это не так. Просто это так же, как ваш пример по поводу граждан, которые могут выбирать, какая школа, какая больница, платная или бесплатная. Так и иностранный капитал может выбирать…
О. БЫЧКОВА: Он более подвижен.
С. БЕЛЯКОВ: Его реакция более показательна. Потому что российский капитал не всегда может выбирать, на каком рынке работать, в каком регионе открывать бизнес.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Дай же мне задать вопрос все-таки.
О. БЫЧКОВА: Извини.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Те чиновники, которым поставят цели, выйдет указ и постановление, всё будет прекрасно, что им за это будет, если они не выполнят, и что им за это будет, если они выполнят? Им дадут премию за то, что они хорошо работают, или, наоборот, уволят?
С. БЕЛЯКОВ: Я надеюсь, что по результатам оценки того, достигнуты показатели или не достигнуты, после выяснения причин, почему они не достигнуты (причины могут быть разные), будут соответствующие решения руководства. Я не уполномочен сейчас говорить об этом, надо будет посмотреть по результатам.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Т.е. какое-то право на ошибку…
С. БЕЛЯКОВ: Право на ошибку есть всегда. У нас вписано в концепцию этого подхода то, что по итогам доклада и отчета соответствующих руководителей будут приниматься решения руководства.
О. БЫЧКОВА: Раз в год или раз в 25 лет?
С. БЕЛЯКОВ: Раз в год. Мы не Китай, мы такого долгосрочного планирования себе позволить не можем.
Е. ПИСЬМЕННАЯ: Программы длинные у нас есть.
С. БЕЛЯКОВ: Хотя это хороший повод бороться за повышение продолжительности жизни.
О. БЫЧКОВА: Хорошая мотивация. Спасибо вам большое. Сергей Беляков, замминистра экономического развития РФ, был гостем программы «Большой дозор».
С. БЕЛЯКОВ: Спасибо.