Михаил Абызов - Интервью - 2016-06-16

А.Соломин― Алексей Соломин у микрофона радиостанции "Эхо Москвы" здесь на Петербуржском форуме, и к нам в гости, в наши переносную маленькую студию пришел Михаил Абызов, министр по вопросам открытого правительства. На 4-й год я правильно наконец называю эту должность, потому что как только вас не называют: и министр по открытому правительству, министр открытого правительства, премьер-министр открытого правительства – тоже бывает.

М.Абызов― Добрый день, Алексей.

А.Соломин― Здравствуйте! Что за реформу вы затеяли с изменением Государственного контроля, Государственного контроля (надзора), если я правильно понимаю?

М.Абызов― С самого начала надо сказать, какую роль играет Государственный контроль в системе госуправления. Более 44-х ведомства обладает функциями государственного контроля и надзора. И это всем привычные МЧС с контролем за противопожарной безопасностью, Роспотребнадзор, Россельхознадзор, Росздравнадзор, Ростехнадзор, Рособрнадзор… Но также некоторые министерства, как Минкультуры, обладают функциями и полномочиями по Государственному надзору. В целом государственных полномочий по контролю и надзору и функций более 140. Самих предметов этих полномочий более 8 тысяч. Это огромная часть работы государственного аппарата. Государственный контроль ставит перед собой задачу – предупредить возникновение общественного ущерба, ущерба для гражданина или предпринимателя, обеспечить государственную безопасность. И поэтому любые преобразования в Государственном контроле (надзоре) надо проводить с учетом и пониманием того, что его нельзя остановить – сам надзор. Он непрерывен. Какие бы преобразования и реформы в контроле не производились, необходимо постоянно выполнять эту функцию.

М.Абызов: 60% всех надзорных мероприятий проводится в формате внеплановых проверок

А.Соломин― Сейчас поставим паузу. Вот те 44 ведомства, которые имеют возможность проводить государственный контроль и надзор – это как раз те ведомства, от которых плачет бизнес, плачет предпринимательство?

М.Абызов― За прошлый год этими органами государственного контроля было проведено более 2 миллионов 400 тысяч проверочных мероприятий. Надо сказать, что только 40% из них носили плановый характер. 60% всех надзорных мероприятий проводится в формате внеплановых проверок.

А.Соломин― Внезапных.

М.Абызов― Нет. Внеплановых, часть из которых бывают внезапными. Для плановой и внеплановой проверки необходимо получить соответствующую санкцию органов прокуратуры. Это предусмотрено российским законодательством. Органы прокуратуры стараются определить объективность планируемых и необходимость внеплановых проверок. В прошлом году органы прокуратуры отказали в проведении более 300 тысяч внеплановых и плановых проверочных мероприятий. Надо сказать, что тем самым, в том числе, посчитали их необоснованными и, по сути дела предотвратили такую нагрузку на проверяемые предприятия и предпринимателей.

Мы вместе с Генеральной прокуратурой сейчас разрабатываем систему, в рамках которой органы прокуратуры будут еще более пристально оценивать обоснованность всех государственных проверок. С прошлого года функционирует единый реестр проверок, и на сегодняшний день все проверочные мероприятия фиксируются и в открытом доступе доступны.

А.Соломин― А прокуратура сама имеет право проверять?

М.Абызов― Прокуратура по закону о прокуратуре Российской Федерации является высшим надзорным государственным органом. Имеет право проведения проверочных действий и мероприятий, по сути дела, по любому отраслевому направлению.

А.Соломин― Повод для этого нужен или тоже плановые?..

М.Абызов― Нужны обоснования. Надо сказать, что очень редко сама прокуратура проводит эти проверочные мероприятия, потому что достаточно той работы государственных органов, которые обеспечивают эту работу по соответствующим отраслевым направлениям. Я их основные называл.

Значит, в чем суть преобразований, которые сейчас правительство реализует? В первую очередь изменить принципы и подходы к государственному контролю. Еще с советского времени Государственный контроль осуществлялся формате такого широкого проверочного поля «квадратно-гнездовым методом», когда одним из показателей эффективности контроля было количество проведенных проверок, так называемая палочная система, которая, в том числе, формировала соответствующую мотивацию инспекторов и руководителей наших контрольных органов выполнить побольше проверок, побольше отчетов, что приводило к избыточному давлению на бизнес и, очевидно, к дополнительным затратам для бизнеса. Встретить проверяющего, проводить, обеспечить ему соответствующую комнату, инфраструктуру, предоставить документы, отвлечь людей для того, чтобы они с контролерами работали.

А.Соломин― Это просто стресс…

М.Абызов― Это и стресс, это и издержки, это и деньги, штрафы, которые в результате накладывались на предпринимателя.

А.Соломин― А вам на это проверяющие скажут: Если вы чисты, то не будет никаких штрафов.

М.Абызов― И сейчас наша задача – из такого метода и подхода сплошных проверок подойти к проверкам, которые были бы сконцентрированы на объектах повышенного риска.

А.Соломин― Это к тем компаниям, в которых есть сомнения?

М.Абызов― Нет, это, в том числе, те объекты, которые по сути своего функционирования несут высокие риски. Можно проверить на противопожарную безопасность ларек, который должен выполнять противопожарные требования, а можно проверить огромный торговый центр, в котором проходят сотни тысяч людей в год, и в случае возникновения там пожарной ситуации, ущерб будет просто огромный, несопоставим с таким рисков в ларьке. Поэтому суть рискоориентированного подхода, который мы хотим реализовать в наших органах Государственного контроля – проверять там, где может сломаться, проверять там, где есть потенциальная высокая угроза, где есть высокий риск.

А.Соломин― Где есть высокий ущерб потенциальный.

М.Абызов― Высокий ущерб. Для этого необходимо все поднадзорные субъекты по видам контроля распределить по группам. Мы предполагаем, что это будет до шести групп по каждому виду надзоры. Некоторые считают, что таких групп должно быть не более четырех. Мы оставляем это на усмотрение ведомства.

По сути дела, после этой работы, каждый из субъектов, если мы говорим про предпринимателей, если мы говорим про учреждения государственные – государственные учреждения будут распределены каждый в своем сегменте, каждый в свое лукошко: объект высокого риска, среднего, умеренного, низкого. 4, может быть до 6-ти. И, соответственно, государственные инспекторы и контролеры в первую очередь должны будут концентрироваться на объектах 1-й и 2-й категории, к которым, например, если по техническому надзору, относятся, например, атомные станции, гидротехнические сооружения. Если говорить про надзор в сфере здравоохранения, то это объекты, которые занимаются оборотом медицинских препаратов и изделий. Вот такая работа необходима по каждому виду Государственно контроля и надзора.

Третий элемент этой новой системы – это ликвидация избыточных и дублирующих функций. Как я сказал, всего 44 ведомства занимаются на федеральном уровне Государственным контролем и надзором. В них работает более 125 тысяч человек.

А.Соломин― И проверяют иной раз одно и то же.

М.Абызов― И иногда проверяют одно и то же. В частности, предприниматели приводят пример, когда, по сути, деятельность Россельхознадзора и Роспотребнадзора зачастую дублируют друг друга, потому что на разных этапах оборота продуктов питания – на этапе производства или на этапе торговли - проверяются одни и те же требования, с точки зрения качества продуктов питания и предотвращения угрозы нанесения вреда жизни и здоровью человека. И стоит вопрос: каким образом эти полномочия и функции развести? Это только один из примеров. На самом деле мы уже сейчас выявили более 55 функций, дублирующих или избыточных по Государственному контролю и надзору на федеральном уровне.

Отдельная история – что многие из этих контрольных функций дублируют друг друга на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Там своя система регионального и муниципального государственного контроля.

А.Соломин― Какая важнее?

М.Абызов― Они просто распределены не по важности, они распределены по полномочиям: федеральным полномочиям, региональным и муниципальным. Суть распределения по полномочиям Государственного контроля заключается в том, что региональном и муниципальном уровне в основном происходит государственный муниципальный контроль за функциями и рисками локального характера. Все риски, которые носят межрегиональный характер и риски высокого уровня.

А.Соломин― А, например? Просто сложно представить себе.

М.Абызов― Эпидемиологический надзор – он федеральный, потому что эпидемия распространяется между регионами, она не имеет границ. Или, например, технологический контроль на объектах энергетики и линиях электропередач. Он межрегиональный. Там невозможно предотвратить и проводить инспекцию по границе субъекта Федерации, потому что сетевой комплекс единый. То же самое касается газопроводного, нефтепроводного транспорта. Вообще, транспортная инспекция и транспортный надзор тоже носят характер межрегиональных рисков. И на федеральном уровне, в том числе, сконцентрированы функции по контролю за объектами очень высокого риска, например, атомный надзор, его невозможно передать на уровень региона или субъекта Федерации, так не делается ни в одной стране мира.

М.Абызов: Наша задача – подойти к проверкам, которые были бы сконцентрированы на объектах повышенного риска

А.Соломин― Он сохраняется.

М.Абызов― Он сохраняется на федеральном уровне.

Следующий из этапов и задач по реформе Государственного контроля – переход на показатели эффективности и результативности Государственного контроля. Вот чем сегодня измеряется эффективность работы контрольного органа?

А.Соломин― Ну, как вы сказали – количеством проведенных проверок.

М.Абызов― Мы хотим перейти от принципа палочной системы к ответственности контрольных органов за предотвращение ущерба. Другими словами, статистика по ущербу и по рискам для нас должна быть показателем качественного государственного контроля. То есть, если случаев пожаров становится меньше, это означает, что превентивный пожарный надзор функционирует хорошо. Очевидно, что иногда мы сталкиваемся с факторами природных рисков и с факторами природных обстоятельств, их надо учитывать. Но в целом подход такой: если эпидемиологический надзор функционирует правильно, если здравоохранительный надзор функционирует правильно, это означает, что интенсивность и частота эпидемий снижается. И это должно быть главным показателем эффективности Государственного контроля – реальная статистика и показатели по динамике ущерба и рисков.

А.Соломин― Но это мотивирует проверяющих делать еще больше проверок, чтобы точно исключить или уменьшить количество пожаров или эпидемий.

М.Абызов― Это мотивирует проверяющих перейти на умную систему контроля. Проверять не сплошняком, как я говорил, а там, где, действительно, контроль предотвращает потенциальные риски.

Другой аспект по поводу снижения давления на бизнес со стороны Государственного контроля заключается в том, чтобы первые нарушения, которые потенциально не несли очень высокой угрозы, не штрафовать, а по ним проводить профилактические мероприятия, указывая на необходимость их исправления. То есть, грубо говоря, перейти от репрессивной системы Государственного контроля к системе поощрительной: проверка как подарок, когда выявляемое нарушение сразу не приводит к затратам предпринимателя в виде штрафов и остановки его деятельности. Это означает, что мы, в том числе, убираем коррупционную составляющую и коррупционный риск, мы убираем риск использования контрольных органов для сведения счетов и недобросовестной конкуренции, потому что инспектор знает, что первое нарушение, его последствия – это выдача предписания на его устранение, и это снимает большое количество вопросов.

Для этого мы сейчас подготовили изменение в 294-й федеральный закон, регламентирующий контроль над субъектами предпринимательства, где эти поправки уже учтены, и мы передали им на утверждение Государственной думы. А второе, что мы должны сделать – это внести изменения в кодекс об административных правонарушениях, в котором предусмотреть изменения системы штрафов на систему предписаний, и мы такие подготовили поправки и в ближайшее время их примем.

А.Соломин― Чтобы далеко не уходить от министерств и ведомств – тут недавно была статься сенатора Николая Федорова, бывшего вашего коллеги, министра некогда сельского хозяйства, в котором он выдал достаточно радикальное предложение изменить структуру правительства. Вы периодически этим занимаетесь: объединяются ведомства, переводятся ведомства, распускаются ведомства. Он предложил отказаться от вице-премьеров; оставить одного заместителя, чтобы он исполнял работу председателя правительства, когда он отсутствует в стране. Вот это предложение, оно абсурдное, с вашей точки зрения, или действительно?.. Ну, он говорит о том, что нет министров по-настоящему функционалов, что они не принимают решения самостоятельно, что это вице-премьеры делают.

М.Абызов― Во-первых, в ходе административной реформы эта модель уже была реализована. Напомню, в свое время в правительстве Фрадкова был один вице-премьер Жуков Александр. Я с ним обсуждал этот вопрос, как ему работалось и насколько эффективно функционировала эта система. Только одно количество документов, которые он должен был подписать и согласовать как вице-премьер, занимало у него по 8 часов трудового времени. Это огромная нагрузка.

Что это показывает? Что здесь вопрос не в количестве вице-премьеров. Если говорить об этом, надо говорить об изменении всей структуры органов исполнительной власти. Ведь тот же Николай Федоров в своей статье – а я знаком с нею, и говорил с Николаем несколько раз по этому вопросу – указывает, что это решение предполагает наделение министров, по сути дела, вице-премьерскими полномочиями, позволяющими им проводить согласительные процедуры и определять окончательную точку зрения без института вице-премьеров.

А.Соломин― Приносить все премьеру уже.

М.Абызов― И соответственно, уже принимать решения на уровне премьера. Я могу сказать, что, исходя из своего опыта работы в правительстве, первое: приветствую любую оптимизацию государственного аппарата и ее поддерживаю. Чем меньше чиновников начальников, тем лучше. Во-первых, меньше поручений дается, больше спрос за результат и более четко определены уровни ответственности.

С другой стороны, нельзя проводить эти преобразования без изменения всей системы. Если у нас сохранится работа системы, по сути дела, в ручном антикризисном оперативном режиме, подразумевающим необходимость выдачи большого количества поручений правительству, решений вице-премьеров, решений правительственных комиссий, то без изменений этой системы, без ее модернизации получить новое качество только за счет того, чтобы исключить вице-премьеров, не получится.

Поэтому речь должна идти о комплексной работе по совершенствованию системы госуправления, и, уверяю вас, в этом отношении не самую первую роль играет количество вице-премьеров или количество министерств или министров. Ключевое здесь – это принципы работы правительство, они самые главные.

А.Соломин― Ваши функции открытого правительства – это контроль за крупными стройками в России. И я сам, собственно, был свидетелем того, как открытое правительство работает в этом направлении – достаточно жестко – по различным мегапроектам. Но есть один, в котором, по-моему, общественных слушаний не было вообще никаких. Я имею в виду строительство Керченского транспортного перехода. Если это национальный проект, такая президентская репутация, то это означает возможность принять решение без общественного контроля? Это нормальная ситуация?

М.Абызов― О работе, которую ведет открытое правительство и экспертный совет при правительстве по контролю за крупными инвестиционными проектами. Два слова скажу. Мы за последние два года рассмотрели, наверное, порядка ста крупных и средних инвестиционных проектов, среди которых отдельные проекты и комплексный проект модернизации Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей. Инвестиционные программы «Транснефти», Россетей, федеральной сетевой компании. Реализация инвестиционного проекта по строительству Центральной кольцевой автомобильной дороги и многие другие.

Надо сказать, что основным инструментом для этой работы служит проведение независимого публичного технологического и ценового аудита, в рамках которого независимые эксперты и аудиторские компании выдают аудиторские заключения по следующим критериям и требованиям: обоснована ли цена объекта, насколько современные технологические решения в нем реализованы; какая стоимость эксплуатации этого объекта, и рассмотрение всех вариантов для улучшение проекта по этим критериям.

Экономия, которую мы получаем, значительная. Надо сказать, что по объектам ЦКАД мы получили экономию более 10 миллиардов рублей. Последний публичный технологический аудит по объектам РЖД по Азово-Черноморскому транспортному узлу уже принес 7 миллиардов сокращения стоимости проекта. И мы считаем, что на следующем этапе проведения аудита по отдельным элементам этого инвестиционного проекта мы получим еще дополнительную экономию.

По БАМу и Транссибу более 15 миллиардов экономия составила с учетом сокращения стоимости и объектов, от которых мы отказались, ввиду их невостребованности, и потому что они не нужны. Поэтому этот механизм работает. В эту работу вовлечены независимые эксперты, у которых нет конфликта интересов, и они не конъюнктурят. И, действительно, правильно, что вы сказали – эта работа идет иногда жестко и очень принципиально. Нам за эту работу не стыдно, нам есть, что показать.

Что касается Керченского моста. Вы знаете, при его обсуждении изначально президент дал поручение, в том числе, если вы вспомните, Агентству стратегических инициатив обеспечивать общественное сопровождение и контроль реализации этого проекта. Это было решение наблюдательного совета АСИ. И изначально президент определил, что этот проект должен быть реализован в максимально короткие сроки по самой эффективной стоимости для государства.

Технологические решения и решения, связанные с безопасностью этого объекта, которые применяются, оказались гораздо более сложными, чем это планировалось. Могу сказать, что работа на тех глубинах и с той геологической подосновой, которую мы по результатам изысканий получили, будет строиться и строится сейчас на основании технологии, аналогов которым на сегодняшний день нет.

А.Соломин― Которые и оценить, таким образом, не могут?

М.Абызов― И их стоимость на сегодняшний день и экспертиза не может базироваться на опыте и на реальных примеров уже реализованных проектов. Поэтому изначально при подготовке этого проекта были проведены очень детальные профессиональные закрытые экспертные слушания. До того момента, пока не была утверждена цена этого объекта, совместно с Главгосэкспертизой экспертный совет провел в течение месяца порядка восьми закрытых слушаний и обсуждений технических аспектов реализации этого объекта и стоимостных. Итоговое решение по определению стоимости этого объекта принималось на 4-х совещаниях у вице-премьера Козака. Надо сказать, что в ходе этой работы стоимость этого объекта была оптимизирована на 17% - более чем на 25 миллиардов рублей.

А.Соломин― А застройщик определялся там же, на этих же закрытых совещаниях.

М.Абызов― Это уже при определенном застройщике. То есть, грубо говоря, компании, которые выполняют это проект сейчас и которую предполагалось определить как исключительного эксклюзивного исполнителя, были вовлечены в эту работу. И надо сказать, что мы проверили все до кирпича. Мы сравнили стоимость металла, который поставляется на этот объект со стоимостью металла, который приобретаем Москва для реализации инфраструктурных объектов в Москве. А Москва – один из самых жестких заказчиков на сегодняшний день. Мы сравнили это с проектами-аналогами, которые были реализованы примерно в таком масштабе в Китае и в Европе. И надо сказать, что итоговая стоимость, которую определило государство и порядок реализации этого проекта, соответствуют хорошим международным стандартам. К сожалению, вопросы безопасности и вопросы новых технологически решений, некоторые из которых закрытые, не позволили сделать это, что называется, на Красной площади. Но опять же, если сейчас посмотреть на ту работу, которая была проведена, она была проведена профессионально.

М.Абызов: Чем меньше чиновников начальников, тем лучше

А.Соломин― Правительство приняло и новый план по борьбе с коррупцией. Можете рассказать, чем он отличается? Мы видим сейчас борьбу с коррупцией – типичный пример по телевизору: посадили губернатора, посадили мэра крупного города. Вроде ничего не боятся. А системного решения нет. Это частные случаи все-таки, в большей степени показательные. Вот этот новый план, он дает системный подход, системное решение проблемы коррупции?

М.Абызов― Алексей, эта работа в целом определяется указами президента, которые подписываются каждые два года, в рамках которых утверждается национальный план по противодействию коррупции на очередные два года. План, который был принят указом президента в этом году, во-первых, учитывает опыт реализации этого плана в предыдущие годы, в том числе, и те замечания и предложения, которые делал экспертный совет по вопросам, связанным с оптимизацией подходов по работе с коррупцией. В рамках этой работы экспертный совет при правительстве, по сути дела, выступает таким интегратором, который наблюдает и оценивает, каким образом наши ведомства реализуют этот план. Потому что коррупция не абстрактно где-то, или там риски коррупционные существуют. Они существуют в работе каждого министерства и ведомства – коррупционные риски, потенциал для проявления.

А.Соломин― Ну, как с теми же проверками.

М.Абызов― И поэтому основная задача нового плана по противодействию коррупцию – каждому ведомству иметь свою программу, которая была бы не под копирку сделанная, а которая бы учитывала особенности функционирования ведомства и его коррупционных рисков. На сегодняшний день, если вы спросите руководителя ведомства: «Покажи, пожалуйста, модель, где у тебя потенциально возможно проявление коррупции. В чем: в распределении денег, в назначении на должности, в подготовке проектов законов, куда могут коррупционную составляющую вносить, которая кому-то предоставляет исключительные преференции? Покажи, пожалуйста, эту модель – где у тебя риски, на каком этапе возникают? Кто за них ответственный? Кто готовит эти документы? Кто принимает эти решения?» Вот этой карты коррупционных рисков ни в одном ведомстве нет. А на основании именно такого подхода, такой карты можно составить реальный план ведомственный по противодействию коррупции.

А.Соломин― Это их обязанность? Они должны составлять этот план?

М.Абызов― Вот сейчас в рамках нового плана и о чем вы спрашиваете, что будет нового – мы хотим, чтобы каждое ведомство имело такую карту коррупционных рисков, понимало, где потенциал проявления коррупции есть и составило ведомственный план по ликвидации этих, что называется, коррупционных звеньев, либо по минимизации потенциального ущерба и потенциально риска появления коррупции.

А.Соломин― Но все-таки я уточню: они будут обязаны делать это?

М.Абызов― В рамках нового плана мы предписываем ведомствам эту работу провести. Это такая хорошая творческая задача, интеллектуально нагруженная, требующая привлечения серьезных экспертных ресурсов. Мы готовы к этой работе.

А.Соломин― Спасибо большое. Михаил Абызов, министр по вопросам открытого правительства в эфире радиостанции "Эхо Москвы". Алексей Соломин провел это интервью. Всем спасибо!

М.Абызов― Спасибо, Леша!