Национальный план противодействия коррупции - Сергей Шахрай - Интервью - 2010-05-27

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: 12 часов 9 минут в столице, и у нас в гостях Сергей Шахрай, руководитель аппарата Счетной палаты, заслуженный юрист России. Здравствуйте, Сергей Михайлович.

С.ШАХРАЙ: Добрый день.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Национальный план противодействия коррупции – так звучит наша тема. Да, действительно, такой план существует. И соответствующие указы были опубликованы президентом. Что сейчас вообще происходит здесь? Я так понимаю, что и целый ряд изменений в законодательстве планируется.

С.ШАХРАЙ: Да, действительно. В апреле этого года появился указ президента. Этим указом утверждены национальная стратегия противодействия коррупции и совершенно по-новому изложен национальный план. То есть как говорят юристы, принята новая редакция. Новая, наверное, в том, что, собственно, смотрите, с чего начинается стратегия? Коррупция признана системной угрозой безопасности страны, первое. И второе, что отличает эту стратегию в лучшую сторону, на первом месте стоит признание очевидной вещи, что борьба с коррупцией эффективна при наличии двух условий: парламентской оппозиции и независимых СМИ. Поэтому план начинается с пункта по развитию институтов гражданского общества. Без этого все остальное, можно всю жизнь гоняться за хвостом собаки, борясь эффективно с коррупцией.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Знаете, наш слушатель из Чикаго, из США, пенсионер, у него 4 пункта. 2 совпадают. Вы назвали независимые СМИ?

С.ШАХРАЙ: Оппозиция и независимые СМИ.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Так. Он добавляет независимую судебную систему, прозрачность понимаемых решений властями. А, и исполнение принципа «конфликт интересов» - тоже это важный момент. И приводит конкретно. Ну, вот, о конкретики я хотел бы попозже. Попозже я вернусь к этому вопросу. А пока общие.

С.ШАХРАЙ: Я готов подписаться под словами нашего слушателя из Чикаго, но это, как бы, развитие. Действительно, независимая судебная система и система устранения конфликта интересов. Вот, у нас сегодня в 16 такая комиссия в Счетной палате.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Сергей Михайлович, это все очень правильно. Это так все правильно, что придраться, ну, абсолютно не к чему. А вопрос единственный в реализации. Как это все будет реализовываться?

С.ШАХРАЙ: Ну, смотрите.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Оппозиция, например?

С.ШАХРАЙ: Ну, на самом деле, было бы неправильно сказать, что нет оппозиции. Было бы неправильно сказать, выступая в прямом эфире на «Эхе Москвы», что нет независимых СМИ.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: С формальной точки зрения есть. Я бы вот так бы.

С.ШАХРАЙ: Вопрос в том, сколько этой оппозиции и какого она качества, и сколько этой независимости для СМИ и какого качества эта независимость. На самом деле, последний пакет законодательных инициатив президента – парламентская трибуна маленьким фракциям. Ну что? Это способ поставить проблему коррупции на парламентском уровне, сделать ее достоянием общества и СМИ. Правильный шаг? Правильный. Пусть конкретный, но правильный.

Второе. Как институты гражданского общества развивать? Вот, в этом национальном плане противодействия коррупции речь идет даже о создании системы обучения членов общественных организаций методом борьбы с коррупцией, методом выявления противоправного поведения чиновников. И Счетной палате, в частности, поручено вот эти программы учебные сделать. И мы вчера закончили их, ну, проекты создали такие.

Дальше. Законодательство. Уже много-много лет назад Россия в 1999-м, по-моему, ратифицировала 2 международные конвенции, и они лежали на полке, пылились. Последний год они превратились в 5 федеральных законов, включая системный закон. Раньше мы говорили на бытовом уровне о коррупции, но такого понятия в Уголовном кодексе не было. Теперь оно есть. То есть легче бороться, ответственность выше.

Вопрос, куда мы дошли по этой шкале? Ну, пока не очень далеко. Но движемся в правильном направлении – не в обратном.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Ну, вот, возвращаясь к оппозиции, свободным СМИ. Тут, собственно говоря, Счетная палата – что она может делать в этом отношении? Ну, вот, если взять выборы. Оппозиция каждые выборы регулярно жалуется на то, что неравнозначный доступ к телеканалам, правящая партия в дебатах никогда не участвует. Ну и так далее, и так далее, набор известный, каждые выборы это все происходит. Счетная палата как-то может?..

С.ШАХРАЙ: Спасибо за вопрос. Тут, действительно, надо многие вещи просто на пальцах объяснять и прояснять. Счетная палата – орган конституционный. И на нашем языке это орган налогоплательщиков, но создан только для одного – показывать, как чиновники тратят бюджетные деньги, как они управляют нашей с вами собственностью, и дают или не дают законно или не законно разные имущественные, налоговые льготы и преференции. Мы созданы, понимаете? Вот, мы созданы по закону для борьбы с коррупцией. Например, за последние 10 лет на содержание Счетной палаты ушло 2,8 миллиарда рублей, а в бюджет мы вернули реально 66 миллиардов. То есть на 1 вложенный в Счетную палату рубль идет финансовая, экономическая эффективность в 30 раз.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: То есть вы можете бороться только с проявлениями? А с первопричинами, первоисточником бороться невозможно вам, у вас нет инструментов?

С.ШАХРАЙ: Есть. Смотрите, в 2004 году огромный скандал и шум поднял наш документ «Анализ итогов приватизации». Этот документ заканчивается большим разделом рекомендаций, как впредь процедуры приватизации сделать прозрачными, чтобы о них знало общество, и эффективными для бюджета. То есть чтобы за приватизируемый объект получить деньги.

Ну, одна нефтяная компания приватизировала без Счетной палаты 300 миллионов долларов, в оценке участвовала Счетная палата – бюджет получил 900 миллионов долларов. Опять же, как бы, конкретные вещи. И в этом плане рекомендации Счетной палаты – ежегодный доклад с парламентской трибуны, это та самая профилактика: мы бьем по болевым точкам, что надо менять в системе профилактики коррупции.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: А вы знаете, вот, есть ряд моментов, которые, вроде бы, наверное, может быть, с формальной точки зрения и не придерешься. А с другой стороны, если посмотреть, ну, очень сильно удивляют некоторые факты. Ну, например, совсем недавнее назначение очень молодого человека, Дмитрия Патрушева председателем правления 3-го банка государственного в России, сына бывшего директора ФСБ, секретаря Совета безопасности Николая Патрушева. Удивляет.

Сейчас, вот, депутаты, чиновники о своих доходах – наверное, вы за этим очень внимательно следите, да ведь?

С.ШАХРАЙ: Безусловно.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Публикуют данные о своих доходах. Не придерешься, что жена зарабатывает в 10, в 100 раз больше. Ну, вот так случилось. Но это очень удивляет. Потому что ты знаешь, что в жизни обычно происходит наоборот – обычно муж больше. А тут, вот, куда практически ни плюнь, жена больше зарабатывает. Вас это удивляет или нет? Вот, 2 конкретных примера.

С.ШАХРАЙ: Понимаете, у нас здесь с вами не получится такого спора до мордобоя. Почему? Потому что я никогда не скажу в здравом уме и трезвой памяти, что у нас все отлично. Ну, вот, давайте возьмем Россельхозбанк. Я сейчас не буду комментировать. Действительно, профессионал по анкете, назначение этого молодого человека. Но! Россельхозбанк проверяет Счетная палата раз в год. Давайте у вас в студии на радио через год мы вам покажем на документах эффективность работы этого банка после нового руководителя. Договорились?

Второе. Ну, муж и жена, у кого больше зарплата. В российской традиции это удивляет. Но если с точки зрения Конституции, где написано равноправие мужчины и женщины, и у нас есть прекрасные женщины-специалисты в разных областях – в финансах, в банковской сфере – с этой точки зрения не удивляет. Но надо тогда смотреть не вообще, а конкретный банк, конкретный чиновник. И тогда окажется, что в одном случае все тип-топ, действительно, давно работает человек в системе, профессионал, получает больше. А в другом случае речь идет о переписывании имущества на супругу, на тещу и далее, что называется, везде. Правильно? То есть здесь нельзя говорить вообще, здесь надо анализировать конкретно.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Надо, согласен.

С.ШАХРАЙ: Давайте вообще подпишем соглашение между Счетной палатой и «Эхом Москвы». Мы вас загрузим этой фактурой не в виде тонн бумаг и цифр, а в виде представленных выводов, обобщений, какие состоялись судебные решения, какие поменялись законодательные акты.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Я, к сожалению, не уполномочен подписывать в эфире документы.

С.ШАХРАЙ: Нет. Я не принес еще соглашение.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Вот, вы говорите «Надо проверять». Счетная палата проверяет?

С.ШАХРАЙ: Я вам сказал о том, что не надо проверять. А то, что мы по закону, все банки с участием государства в обязательном порядке проверяем.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Это по банку. А, вот, муж-жена?

С.ШАХРАЙ: Здесь Счетная палата анализирует доходы своих чиновников. Есть специальная служба, назовем ее внутренней безопасности. Ну, естественно, мы смотрим... По закону, опять, не по нашему «хочу – не хочу», а по закону все министерства и ведомства раз в год становятся объектом нашей проверки, они называются Главные распорядители бюджетных средств. Поэтому мы увидим зарплату, мы, кстати, предотвратили целую кучу схем, когда деньги уводились в зарплату и бонусы, там всего 13% налог, правильно? И тем самым экономили для той или иной компании, акционерного общества или банка огромные деньги. Этому тоже был поставлен заслон с подачи Счетной палаты. Мы показали схему ухода от налогов. А это преступление.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Компаний?

С.ШАХРАЙ: Компаний, да. Да и Министерства, естественно. Ну, там не перепишешь, но мы же анализируем постатейно, куда ушли бюджетные деньги.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Наши слушатели – достаточно большое количество вопросов пришло по интернету... Ну, все-таки, я так, в массе своей скажу. Достаточно скептически относятся, и я думаю, что вы сталкивались с такой позицией, в вопросах борьбы с коррупцией в нашей стране. Формулируют свой скептицизм они не всегда корректно, поэтому даже вот тут я зачитывать ничего не буду. Но что вы скажете по этому поводу, что вы думаете? В борьбе с коррупцией победила коррупция, да? Вот, такая точка зрения.

С.ШАХРАЙ: Их пессимизм понятен, скептицизм тоже. Крыть это можно только изменением ситуации, улучшением ситуации. Я в этом деле считаю таким образом. Если человек болен, то пока он не отдал копыта, надо бороться за его жизнь и здоровье. Если наше общество больно коррупцией, тем не менее, надо с коррупцией бороться. И улучшение возможно. Улучшение и стадия ремиссии – здесь я оптимист.

Ну, например, я профессионально занимаюсь Индонезией. Уж, была везде в лидерах эта страна по коррупции. Несколько лет назад ситуация поменялась, приняли закон, создали спецорган по искоренению коррупции. 16 депутатов, 6 министров, 7 губернаторов, президент национального банка и куча других чиновников оказались на скамье подсудимых и осуждены. Потому что в системе этой комиссии существует специальная судебная ветвь. Но почему она работает? Потому что вокруг здания этой комиссии в центре Джакарты дежурят 30 или 40 журналистов, телекомпаний, оппозиция. И каждый факт попадания чиновника в поле зрения этой комиссии тут же становится предметом национальной дискуссии, и уже там концы в воду не спрячешь. Это, вот, доказательство эффективности. Если есть парламентская оппозиция и независимые СМИ, чиновнику не комфортно. Чиновник или переквалифицируется в некоррупционера, либо пойдет на скамью подсудимых. У нас это вполне возможно. Я в этом плане оптимист. Так что...

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: С чего начинать?

С.ШАХРАЙ: Ну, стратегия определена. Основные базовые законы приняты, чиновники свои доходы задекларировали. То есть, знаете, фундамент заложен. И через год у нас будет либо фундамент, поросший бурьяном, либо появятся контуры первого этажа, затем второго этажа и так далее. Начинать надо с институтов гражданского общества. Но тут ни добавишь, ни убавишь.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Но здесь Счетная палата не при делах?

С.ШАХРАЙ: Ну, почему?

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Ну как? Вы же сами сказали, ну, нет у вас механизма для формирования институтов гражданского общества.

С.ШАХРАЙ: Не, ну еще бы Счетная палата формировала гражданское общество. Счетная палата сама элемент гражданского общества, это орган налогоплательщиков. Мы здесь помогаем Общественной палате, другим структурам. Мы возвращаем деньги в бюджет. А тех чиновников, которые приложили руку к деньгам, отправляем на скамью подсудимых. 11 человек реально сели, 34 административных взыскания наложено только за предыдущий год. Пусть немного, но факт. Вот в этом деле Счетная палата – орган абсолютно уникальный.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Ужесточение законодательства необходимо ли с вашей точки зрения? Ну, вот, сейчас идет разговор и о изъятии...

С.ШАХРАЙ: Ну, смертной казни нет, а конфискация абсолютно необходима в нашей стране. Ну, она как институт вернулась в законодательство, она возможна как дополнительная мера наказания. Хотя, здесь был период, когда конфискация исчезла из законодательства.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Насколько я знаю, Сергей Нарышкин поручил Минюсту и ряду ведомств разработать новый пакет законопроектов, куда входит вопрос и конфискации тоже.

С.ШАХРАЙ: Да, да. Мы работаем в этой рабочей группе, а Нарышкин Сергей Евгеньевич возглавляет совет, ну, по поручению президента он возглавляет совет по противодействию. То есть у нас нет специального органа такого как в Индонезии. У нас это межведомственная проблема. Может, это плюс, может быть, минус. Почему плюс? Потому что создай такое суперведомство – тоже мало не покажется с нашими традициями, да? Поэтому здесь совет на уровне президента, дальше идет Генеральная прокуратура по рангу, а дальше уже Счетная палата, министерства и ведомства являются нашими, как бы, подопечными. Объектами контроля.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Сейчас законопроект – он на какой стадии? Вот, пока идет только разработка?

С.ШАХРАЙ: Ну, то, что я знаю, рабочая группа, степень готовности высочайшая. Когда будет внесен в парламент и наверняка в силу значимости (этот документ внесен президентом) это будет внесено, ну, на летнюю сессию не уверен, но на осеннюю сессию парламента однозначно.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: А конфискация какого имущества? Как? Ведь, не всего же тотально? Или как? Всего?

С.ШАХРАЙ: Ну, здесь всего 2 варианта. Либо имущество нажито преступным путем по итогам коррупционной деятельности, либо всего имущества. Опыт показывает, что отделить достаточно трудно. Поэтому большинство стран, и мы в предыдущие годы нашего развития, конфисковали все имущество.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: И, вот, в этом законопроекте предполагается что?

С.ШАХРАЙ: Да, сейчас в этом законопроекте пока речь идет о попытке дифференцировать. Чтобы, ну как? Отец за сына, там, жена за супруга. То есть конфисковать либо очевидно доказанное нажитое преступным путем, ну, подарок, там не знаю, яхта, самолет. Либо часть имущества, которая является совместной собственностью супругов. Все равно придем к этому, что придется разграничить либо возврат... Я не думаю, что будут все тотально конфисковать. Нереально.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Я напомню, что Сергей Шахрай у нас в гостях, руководитель аппарата Счетной палаты. Работает SMS +7 985 970-45-45. Вот, собственно говоря, вот, с конфискацией – я понимаю меру, я понимаю конкретные действия, конкретный пункт в законодательстве, который должен бороться с коррупцией там. Наверное, будет и позитив, и негатив, но это уже специалисты будут спорить – я в это не влезаю. Но вот это я понимаю. Что еще помимо конфискации?

С.ШАХРАЙ: Ну, нары в лагере. Причем, мы с вами понимаем, что конфискация – это, конечно, не статья доходов в бюджете, да? Это как ядерное оружие – оно должно быть, но лучше его не применять. Это профилактика. Если чиновник знает, что потеряет все, то он ведет себя более-менее пристойно.

Ну и вот здесь третья мера, о которой говорил. Государственная служба связана с целым рядом... Это называется социальный пакет, да? Чиновник должен понимать, что даже подозрение в коррупционном поведении, подозрение на конфликт интересов ведет к тому, что он этот социальный пакет теряет. Поликлиника, транспорт, хорошую пенсию. Этот фактор может быть самый сдерживающий. Ну, поверьте мне как чиновнику, сдерживающий для нехорошего поведения. Потеря социального пакета, связанного с государственной службой.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Это с вашей точки зрения будет работать?

С.ШАХРАЙ: Абсолютно. Абсолютно уверен. Причем, без возможности трудоустройства в дальнейшем на государственную службу.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Если позволите, немножко на другую тему, а именно о строительстве дорог. Сейчас я найду эту новость. Федеральное дорожное агентство Росавтодор построило и отремонтировало в 2009 году 1,2 тысячи километров региональных дорог, что составляет только половину от запланированного объема, говорится в сообщении Счетной палаты. Как можете прокомментировать?

С.ШАХРАЙ: Ну, видимо, далеко не все чиновники из компаний, которые строят дороги, дураки с точки зрения интересов своего кармана. А вообще, беда с дорогами. И Счетная палата фиксирует чрезвычайное положение. Половина дорог запланированных, на которые были выделены бюджетные деньги, не построена.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: То есть деньги были выделены? Они были?.. Вот, они куда-то были там...

С.ШАХРАЙ: Часть из них была израсходована. Вопрос: куда? Нарушены были конкурсные, контрактные процедуры.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: А дорог нет вообще?

С.ШАХРАЙ: Ну, физически нету. Либо себестоимость... Цифра, ведь, известна: у нас дорога стоит в 7 раз дороже, чем в Китае, и в 3 раза дороже, чем в Европе, один километр дороги. Это тоже неэффективность, это тоже цифра Счетной палаты. И то, что вы прочитали, все наши материалы уже в Генеральной прокуратуре и Следственном комитете, по конкретным дорогам.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Подготовка кадров для антикоррупционных каких-то?..

С.ШАХРАЙ: Вы знаете, может быть, это один из основных вопросов, потому что вот в этом национальном плане Счетной палате поручено разработать систему оценки антикоррупционных систем. То есть, есть и каковы они в разных министерствах и ведомствах. И поручена подготовка кадров. Несколько лет назад в Московском университете создан специальный факультет, он называется Высшая школа государственного аудита. Счетная палата, Академия наук и МГУ. И мы готовим там специалистов на стыке экономистов-юристов, даем экономическое, юридическое образование и целая программа, курс идет по антикоррупционной экспертизе, по антикоррупционному поведению. То есть, по сути, мы готовим специалистов для борьбы с коррупцией.

А.ДЫХОВИЧНЫЙ: Сергей Шахрай, напомню, руководитель аппарата Счетной палаты был у нас в гостях. Сергей Михайлович, спасибо вам.

С.ШАХРАЙ: Спасибо.