Тема: "Замена льгот денежными компенсациями и федеральный бюджет" - Валерий Горегляд - Интервью - 2004-06-24
24 июня 2004 года
В прямом эфире радиостанции 'Эхо Москвы' - Валерий Горегляд, аудитор Счетной палаты РФ, возглавляющий направление Счетной палаты по контролю расходов федерального бюджета на науку, образование, культуру и здравоохранение.
Эфир ведет - Алексей Воробьев.
А. ВОРОБЬЕВ - Добрый день, у микрофона Алексей Воробьев, прямо сейчас - Валерий Горегляд, аудитор Счетной палаты, возглавляющий направление СП по контролю расходов федерального бюджета на науку, образование, культуру и здравоохранение. Такая длинная должность, но вам он очень хорошо знаком. Добрый день, Валерий.
В. ГОРЕГЛЯД - Добрый день. Должность короткая - аудитор, на самом деле.
А. ВОРОБЬЕВ - Да, аудитор СП. Замены льгот денежными компенсациями и федеральный бюджет - темы сегодняшней беседы, мы будем говорить вплоть до новостей середины часа, даже не прерываясь на рекламу. Ну что же, по теме, в проекте бюджета на 2005 год, насколько уже понятно совершенно, заложена цифра в 172, если я не ошибаюсь, миллиарда рублей для выплаты как раз, для замены льгот денежными компенсациями. СП уже выступала с весьма позитивными заявлениями относительно вообще этой идеи, не так ли?
В. ГОРЕГЛЯД - Задача СП не выступать с позитивными или негативными заявлениями. Задача СП как специализированного органа, органа, осуществляющего государственный внешний контроль, проверить достоверность тех или иных расчетов, которые представляет правительство РФ. Дело эмоций и выводов, в том числе, наверное, и на эмоциональной основе, это задача политиков, задача депутатов, членов СФ. Наша задача - лишь вооружить их грамотной экспертизой. И в этом смысле мы, действительно, провели достаточно большую работу, мы проводили ее не инициативным порядком, мы проводили ее на основе соответствующего поручения ГД, которая, готовясь к рассмотрению этого закона в первом чтении, поручила СП осуществить соответствующий анализ, в первую очередь, финансовый анализ. Приступая к этой работе, мы постарались понять, в первую очередь, все-таки, что сегодня происходит в системе социальных льгот. И мы исследовали исполнение закона о ветеранах в 2003 г., исследовали исполнение закона о социальной защите инвалидов, т.е. основных законов, на которые приходится основное финансирование основной категории льготников. И мы вынуждены констатировать, что положение в сфере социальных льгот в государстве из ряда вон плохое. Т.е. фактически мы сегодня имеем некий такой атавизм, несовершенные командно-административные системы, пришедшие к нам из недавнего прошлого уже в условиях совершенно нового общества, в условиях совершенно иных реалий социально-экономического характера. Т.е. смотрите, что получается, с одной стороны, государство декларирует очень большие права, очень большие льготы для целой категории льготников, а у нас сегодня порядка 2/3 населения вообще подпадают под те или иные категории льготников. Государство декларирует и государство обещает эти права реализовывать. Но реальных возможностей у государства на сегодняшний день нет, т.е. реальные финансовые возможности существенно ниже того объема льгот, которые они декларируют. В результате получается так, что некоторые категории, которые ближе находятся к тем центрам, где принимаются те или иные решения, получают эти льготы.
А. ВОРОБЬЕВ - Кормушки?
В. ГОРЕГЛЯД - Кормушки, как это было раньше.
А. ВОРОБЬЕВ - Как это есть и сейчас.
В. ГОРЕГЛЯД - Да, это раньше было в повсеместном размере, сейчас это, так сказать, в более ограниченных сферах. Другая часть населения, особенно это касается провинции, она не то, что не получает этих льгот, она понятия не имеет о том, что эти льготы у нее есть. Более того, даже если кто-то и знает о них, то нет никаких технических возможностей для реализации. Например, вся эта пресловутая льгота об оплате телефона, многие населенные пункты до сих пор не телефонизированы. И естественно, в этом отношении эти категории оказываются более ущемленными по отношению к тем категориям, которые сегодня получают льготы. Опять должен сказать, что здесь иллюзий питать не надо. Нет таких регионов, включая Москву, Санкт-Петербург, крупные областные центры, в которых бы льготы финансировались в полном объеме. Для примера буквально несколько цифр, в среднем, по стране закон о ветеранах финансируется в расчете 50 руб. на человека в месяц, закон об инвалидах - 112 руб. на человека в месяц. Понимаете, это цифры мизерные, унизительные, недостаточные. И сегодня, когда мы говорим о компенсациях, денежных компенсациях, мы говорим о значительно больших суммах.
А. ВОРОБЬЕВ - Вы сказали, что ваша задача, конечно, проверить достоверность тех расчетов, которые предлагает или которых совершает правительство, они достоверны, эти расчеты?
В. ГОРЕГЛЯД - Мы очень внимательно и очень комплексно проанализировали все расчеты, которые представлены правительством, и сверили со всеми теми статьями закона, который внесен в ГД. Важно, чтобы здесь те обязательства, опять-таки, которые берет на себя государство, совпадали с теми расчетами, теми возможностями, которые будут закладываться в федеральный бюджет. И пришли к следующим выводам, что в целом сумма, которая заявлена правительством на финансирование той части обязательств, которые будет финансировать федеральный бюджет, т.е. берет на себя федеральное правительство, по суммам обеспечены. Т.е. эти суммы достаточны. Вот назвали сумму, которая предполагается в бюджете в размере 172 млрд. руб., если быть точным, то это 171.2 млрд. руб., наши расчеты в целом совпадают, т.е. мы подсчитали и получили даже более низкую цифру, 169 млрд., фактически наши расчеты совпали. Но если говорить об анализе планируемого финансирования по тем или иным категориям льготников, то здесь у нас цифры не совпадают. И на самом деле, вот несовпадение этих цифр для меня лично является еще дополнительным аргументом в пользу того, что реформы проводить надо. Почему - потому что в стране в настоящий момент нет четкого однозначного учета всех категорий льготников. На сегодня имеем разные данные по тем или иным категориям со стороны Госкомстата, со стороны министерства труда, со стороны министерства финансов, и субъекты федерации нам заявляют тоже разные цифры. И вот, кстати, оценка исполнения законов в 2003 г. как раз показала, мы на примере многих субъектов федерации посмотрели, что очень многие цифры по тем или иным категориям берутся просто с потолка. И они на уровне субъектов федерации часто носят плавающий характер. Затем это суммируется в рамках РФ и появляется, так скажем, полное несовпадение с тем, что есть такая информация в центральных ведомствах, а финансируем, как бог на душу положит, исходя из тех реальных возможностей и денег, которые есть. А не исходя из тех потребностей, которые выдвигает нам та или иная категория льготников, обуславливает тот или иной закон, который регулирует эти вопросы. И в этой связи я должен сказать, что у нас, допустим, очень сильно разошлись оценки по тем объемам финансирования, которые необходимы, например, по финансированию закона о чернобыльцах так называемых. Т.е. расчеты правительства говорят о том, что необходимо запланировать на 2005 год 8.1 млрд. рублей. Наши же расчеты говорят, а мы их делаем, опираясь на исходную информацию из министерства финансов, о том, что надо не 8.1 млрд. руб., а 16.5 млрд. руб. Мы расходимся в оценке численности льготников, которые подпадают под финансирование согласно закону о ветеранах. Т.е., по нашим оценкам, и эти оценки подтверждены министерством труда, это составляет порядка 340 тыс. человек, оценка Минфина - 100 тыс. человек.
А. ВОРОБЬЕВ - Да, есть расхождения, и что дальше? По технологии что дальше?
В. ГОРЕГЛЯД - По технологии нам предстоит очень большая, скрупулезная, профессиональная работа для того, чтобы в случае принятия закона ГД в первом чтении, сопоставить эти данные и довести их ко второму чтению уже до того логического результата, когда цифры будут более или менее сбалансированы.
А. ВОРОБЬЕВ - Кулуарная работа в думе?
В. ГОРЕГЛЯД - Да, в первую очередь, работа в ГД, к которой надо привлекать как специалистов СП, так и других экспертов. И я считаю, что это абсолютно возможно, с учетом того, что парламент не уходит на каникулы, правительство тоже работает в полном составе и СП готова подключиться к этой работе. В течение месяца мы готовы довести закон до такого состояния, чтобы во втором чтении его можно было уже принимать, не имея столь существенных расхождений.
А. ВОРОБЬЕВ - Возможен ли такой сценарий развития событий, при которых СП, что называется, уступит свои позиции, поддавшись давлению со стороны правительства?
В. ГОРЕГЛЯД - Нет, вы знаете, об уступке позиций трудно говорить, потому что когда мы говорим о СП, то я еще раз обращаю ваше внимание, что у нас совершенно другая компетенция и другая задача. Мы не можем отказываться от тех цифр, которые мы имеем. И более того, мы не являемся переговорщиками в этом вопросе. Переговорщиками могут являться обе палаты российского парламента и правительство РФ. Мы в данном случае можем выступать как эксперты. В конце концов, политическое решение, еще раз обращаю ваше внимание, за депутатами и правительством.
А. ВОРОБЬЕВ - Т.е. ваша позиция - только озвучить свои расчеты, проверив их достоверность, не проявляя никакой политической позиции? Но при этом вы в стороне от политики как бы находитесь?
В. ГОРЕГЛЯД - Нет, политическая позиция - это не наша задача. Но я бы добавил, не только предложить свои расчеты, подтвердить те или иные цифры, опровергнуть те или иные цифры, но и дать соответствующие предложения. Мы это готовы сделать, и такие предложения в нашем заключении, которое мы направили в ГД и в правительство, есть. Правительство и дума уже сами должны решать, в какой мере они могут учитывать наши предложения.
А. ВОРОБЬЕВ - Нет ли какого-то противоречия между разделением обязательств федерального бюджета и региональных бюджетов?
В. ГОРЕГЛЯД - Здесь, пожалуй, самая большая проблема, на которую мы обратили внимание в своем заключении. Дело в том, что, стремясь, конечно, в полной мере гарантировать взятые на себя обязательства, правительство РФ, действительно, запланировало довольно большие, беспрецедентные по отношению к другим бюджетам, большие суммы на вот социальную политику в части финансирования льгот для тех категорий льготников, которых финансировать будет именно федеральный бюджет. Но под это финансирование подпадает 14 млн. человек из 34, т.е. это меньшая часть. 20 млн. человек - это ветераны тыла, труженики тыла и политические репрессированные. Кроме того, согласно разграничению полномочий также передаются обязательства на уровне субъектов федерации по финансированию детских пособий. Т.е. по количеству, может быть, по суммам это не столь большие обязательства, особенно если смотреть эту проблему применительно к каждому из этой категории льготников, а вот по количеству людей это достаточно большое число человек. Как вы понимаете, вот только эти три мной названные категории составляют около 20 млн. человек. И на сегодняшний день законопроекты, которые внесло правительство, не дают ясного и четкого ответа, что же, как будет осуществляться финансирование этих категорий. Там довольно лукаво написано о том, что окончательное решение будут принимать субъекты РФ. Но наш финансовый анализ говорит о том, что возможности у субъектов федерации очень разные. И может случиться такая ситуация, что некоторые субъекты федерации вынуждены будут просто принять законы субъектов федерации о том, что они не будут финансировать те или иные категории льготников. Таким образом, произойдет явное ущемление социальных прав граждан, что будет являться грубым нарушением конституции РФ.
А. ВОРОБЬЕВ - Ну вот есть заявление господина Зурабова - разделение обязательств по финансированию льготников между центром и регионами не противоречит конституции.
В. ГОРЕГЛЯД - У меня другая точка зрения, я как раз изложил возможные варианты развития событий. И согласитесь, в том случае, если в том или ином субъекте федерации откажутся по причине финансовой недостаточно финансировать льготы ветеранов тыла, тружеников тыла и политических репрессированных, то налицо явно ущемление прав граждан. К этому, я хотел бы обратить внимание на статью 71 конституции РФ, которая четко говорит о том, что обязанности по установлению прав и свобод граждан, именно по установлению, лежит на РФ и не относится к предметам совместного ведения. Поэтому да, субъекты федерации могут брать на себя обязательства по финансированию тех или иных законов, по оказанию тех или иных услуг. Но все-таки обязательства должны быть установлены федеральным законодателем, поскольку мы живем в едином государстве, и тот или иной конкретный человек трудился и осуществил тот или иной трудовой подвиг, понимаете, на территории РФ, совершенно необязательно в том месте, где он сегодня проживает, а ведь мы можем получить очень огромную дифференциацию. Вот два примера, допустим, Москва планирует по этим двум категориям выплаты в размере 1040-1141 руб., т.е. ветераны, труженики тыла, ветераны труда, а рядом находящаяся Тверская область, фактически граничная к Московской области, граничит с Московской областью, 260-280. Как видите, разница существенная.
А. ВОРОБЬЕВ - Конечно.
В. ГОРЕГЛЯД - Разница довольно большая. Хотя, конечно, надо учитывать то, что потребительские цены, может быть, в Москве выше, но, тем не менее, диспропорция не может быть столь большой. Можно допустить ситуацию, что человек работал в Москве, потом переехал на пенсию жить в Тверскую область, и оказывается, что сумма выплат, которая будет осуществляться в отношении него, будет существенно ниже. Я еще раз говорю о том, что вполне возможна такая ситуация, есть такие регионы с очень тяжелым финансовым положением, которые просто не в состоянии будут финансировать. И этот вопрос необходимо отрегулировать, отрегулировать именно через систему межбюджетных отношений, опять-таки, на что опять обращаю внимание, вполне возможно решить эту проблему, готовя закон ко второму чтению.
А. ВОРОБЬЕВ - Но пока регионы-доноры не идут на это, насколько я помню, там конфликтная такая ситуация в этом механизме создалась? Конечно, Зурабов считает, что нужно перетянуть все финансирование льгот на федеральный уровень. Другое дело, что регионы-доноры не согласны с этим.
В. ГОРЕГЛЯД - Это извечная проблема, проблема, связанная с резкой дифференциацией экономического развития, это одна из проблем нашего российского федерализма. Но констатируя ее, тем не менее, мы не должны решать эти проблемы за счет ущемления прав граждан.
А. ВОРОБЬЕВ - Не должны - хорошо звучит в таком контексте. Льготники при монетизации льгот смогут купить пакет соц. услуг за 440 руб. в месяц, вы знаете об этом, вчера, опять-таки, господин Зурабов об этом заявил. Я лишь напомню, что в этот пакет соц. услуг входит проездной билет на железнодорожный транспорт без ограничения числа поездок стоимостью 40 руб. в месяц, обеспечение бесплатными медикаментами в сумме 350 руб. в месяц, а также санаторно-курортное лечение стоимостью 50 руб. в месяц. Эти 440 руб. ныне получающие льготы со следующего года в обязательном порядке будут покупать, и эти деньги будут вычитаться из денежной компенсации. Поясните, пожалуйста, позицию СП по этому вопросу, если она существует.
В. ГОРЕГЛЯД - Это очень важное решение, с моей точки зрения, это очень важное решение, которое приняло сейчас правительство, потому что, внося это предложение, ГД, мне кажется, она существенно увеличивает шанс на прохождение этих законов. Поэтому именно на это СП в своем заключении обращала внимание. Именно на то, что из законов, из прочтения законов, которые внесло правительство, непонятен механизм, каким образом будет решаться проблема в результате перевода на денежные выплаты - проблема обеспечения населения лекарственными средствами. Потому что по многим категориям, особенно категориям хронических больных, это сахарный диабет, туберкулез, бронхиальная астма, ряд других заболеваний, суммы, связанные с оплатой рецептов, льготных рецептов, бесплатных рецептов, были существенно выше, чем предполагается денежная компенсация. И вот для этих категорий, конечно, очень важно найти именно адекватный механизм решения проблемы обеспечения их лекарственными препаратами. И мне кажется, что правительство стоит на правильном пути, предлагая эту меру. Конечно, необходимо еще очень внимательно обсуждать детали, на самом деле, чтобы не получалось у нас, как мы с вами обсуждали только что закон о страховании транспортных средств, идеи тоже, на самом деле, ясные, понятные, замечательные, весь цивилизованный мир работает на этой основе. Но вот иногда не вырабатываем, не дорабатываем механизм. И когда доходим до механизма, то, оказывается, что получается сущее издевательство, хотя сами идеи очень неплохие. Вот не хотелось бы, чтобы и получилось то же самое с лекарственными средствами. Сама идея правильная, мне нравится, что правительство ведет очень активную работу в этом отношении, достигнуты соответствующие договоренности, в том числе и с МПС, в части перевозок пригородным железнодорожным транспортом. Но важно, чтобы потом, потому что это же договоренность, это не закон, в законе этого не записано, важно, чтобы потом, в процессе реализации законов, эти договоренности не пересматривались, чтобы обещанный льготный проезд у нас так и остался 40 рублей. Во всяком случае, индексировался в зависимости от инфляции ежегодно, но вдруг, в один прекрасный момент, не увеличился в 2-3 раза по стоимости, потому что железная дорога отказалась в силу экономических причин от этих обязательств. Вот не допустить этого, создать гарантированные механизмы защиты населения, я думаю, очень важная задача. Пока законодатель не получит четких гарантий от правительства, не разберется в этом механизме, конечно, принимать закон этот до этой степени, до того момента не надо.
А. ВОРОБЬЕВ - Я хотел бы, Валерий, уточнить такой технический, что ли, вопрос, но он, насколько я могу судить из сообщений на пейджер, волнует достаточно многих. Скажите пожалуйста, вчера, да, Зурабов сделал заявление, что на санаторно-курортное лечение будет выделяться в месяц 50 руб., действительно так, сколько же лет мне нужно копить на путевку, спрашивает Дмитрий? Каким образом реализуется весь механизм?
В. ГОРЕГЛЯД - Да, но из этого совершенно не следует, понятно, что это касается и лекарственных средств, и бесплатного проезда на пригородные электрички, ясно, что это не стоит 40 руб., билет в месяц, реальные затраты значительно больше. Ясно, что и на лекарства многим понадобится не 340 руб., т.е. это речь не идет об объеме лекарственных средств на сумму 340 руб. Вполне возможно, тот или иной конкретный человек получит лекарств на значительно большие суммы, в десятки больше раз. Но каждый как бы будет выбирать сообразно той ситуации, в которую он попал. Может быть, кому-то и не нужны лекарства, но, тем не менее, ведь видите, он в обязательном порядке страхуется. Правительство имеет на сей счет расчеты, построенные на основе среднестатистических данных, связанных с обращениями в аптеки, с организацией розничного оборота. Ведь, опять-таки, мы возвращаемся к тому вопросу, что многим, особенно хроническим больным, и очень больших сумм не хватает. Это надо 2, 3, 4 тыс. в месяц, рублей в месяц, для того, чтобы оплатить те или иные лекарства. Но ведь в среднем по стране и раньше у нас объем бюджетных ресурсов, направляемых на лекарственное обеспечение на каждого человека, составлял порядка 36 руб. в месяц. Понимаете, т.е. это как бы среднее.
А. ВОРОБЬЕВ - Я об этом только что узнал.
В. ГОРЕГЛЯД - Да, об этом не знал, средние цифры по больнице, то же самое и здесь происходит.
А. ВОРОБЬЕВ - Понимаю. Что же, у нас меньше минуты до конца эфира, я еще бы хотел один вопрос задать по сегодняшнему дню, основные льготы для военнослужащих будут сохранены, сказал сегодня президент Путин, за исключением льгот на пользование городским транспортом. Но и это, сразу могу сказать, это цитата, не планируется никаких изменений, связанных с льготами на проезд в отпуск, никаких изменений с точки зрения санаторно-курортного обслуживания. Да, только транспорт и все. Вот волевое решение президента в отношении военных - это что?
В. ГОРЕГЛЯД - Вы знаете, волевых решений были не только, справедливости ради надо сказать, не только в отношении военных, оно было и в отношении других категорий. Ведь в первоначальном варианте, во-первых, предполагались значительно более низкие суммы компенсаций. Если помните, максимальная цифра денежных компенсаций была 900 руб. на человека, сейчас она составляет по героям Советского союза 3.5 тыс., т.е. это тоже волевое решение, принятое на основе более детального изучения ситуации. Волевые решения связаны с тем, что первоначально предполагалось отменить льготы на ЖКХ, но затем все-таки правильно посчитали правительство и президент, что необходимо все-таки пока не торопиться с этим очень сложным вопросом и дать еще отсрочку на год для того, чтобы отработать все законодательные меры и соответствующий механизм, чтобы здесь вот тоже не пострадало население. То же самое и здесь, поэтому я бы не выделял специально военнослужащих, не сказал о том, что это такая особая категория, только проблемы которой мы рассматриваем, а других категорий населения мы проблемы не изучаем. Это не так.
А. ВОРОБЬЕВ - Валерий Горегляд, аудитор СП, спасибо.
В. ГОРЕГЛЯД - Спасибо.