бюджетная реформа в России - Ирина Граник - Интервью - 2003-07-24

24 июля 2003 года.

В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" Ирина Граник экономический обозреватель издательского дома "Коммерсантъ".

Эфир ведет Ольга Бычкова.

О. БЫЧКОВА Говорить мы будем о том, что летом, когда, казалось бы, все находятся в отпуске, жизнь замирает, новостей мало, на самом деле, в коридорах власти идет самая работа. Особенно в тех из коридоров, где работают над федеральным бюджетом России следующего, 2004 года. Сегодня должно состояться последнее заседание бюджетной комиссии под руководством министра финансов Алексея Кудрина. О том, кто чего хочет от этого бюджета, и как будет выглядеть главный финансовый документ следующего года, мы и будем говорить с нашей гостьей. Итак, кто за что борется, кто к чему стремится? Какие основные сюжеты разворачиваются сейчас в этой работе?

И. ГРАНИК Сейчас бюджет находится в правительстве. Над ним работает Минфин и правительственная комиссия. Задачи разные у разных групп, которые занимаются бюджетом. Вообще, бюджет составляется изначально так, что ведомства представляют в Минфин свои запросы, (он так всегда составлялся), а Минфин, исходя из своего опыта и текущего бюджета, пытается эти запросы минимизировать, тем более что есть задача, вообще, оптимизации бюджета и бюджетно-финансовых потоков.

О. БЫЧКОВА Вообще, сам по себе документ - это много страниц, где огромное количество пунктов и подпунктов, это очень сложный текст?

И. ГРАНИК Да, это сложный текст. Это текст примерно страниц на 100, 120 статей. Потом к нему всякие приложения, таблица доходов, доходные источники, налоговые источники, несколько таблиц по расходам. Это расходы по функциям, то есть по большим статьям бюджета. Скажем, государственное управление, социальная политика, военные расходы. Еще одна таблица расходов это все эти расходы, которые разбиваются по ведомствам. То есть на каждое ведомство из каждой большой статьи приходится какая-то часть. И эта ведомственная раскладка бюджета очень большая, очень толстая, там страниц 300. Помимо этого, есть отдельные раскладки разных расходов плюс погашение внешнего долга. Когда бюджет приходит в Думу, это пачка документов высотой примерно в метр, вместе с пояснительными записками, бюджетным прогнозом.

О. БЫЧКОВА Ничего себе!

И. ГРАНИК В общем, там есть, в чем разбираться.

О. БЫЧКОВА Ты говоришь о том, что бюджет составляется так, как он составлялся всегда. Неужели все эти нынешние реформы, о которых заявляется громко, никак не влияют на этот процесс?

И. ГРАНИК Почему? Влияют. Просто все это быстро нельзя сделать. Сейчас такая практика. Получается, что идет борьба, начиная уже в правительстве. Начинается эта борьба между правительством и лоббистами, условно, и Минфином. У Минфина задача все утрясти, все сократить. Есть задача экономической политики по сокращению бюджетных расходов. А уже на уровне министерств и ведомств, естественно, всегда есть желание увеличить расходы на социалку, на оборону, на промышленность, учитывая всяческие текущие нужды. Тем более, что все знают, что у нас хорошее состояние бюджета в связи с мировыми ценами на нефть. Нефтянка все-таки дает 30%, это все вместе, и налоги, и пошлины. Поэтому все знают, что цены высокие, в бюджет заложены цены гораздо ниже, бюджет рассчитан, будет большой профицит. И, поэтому, естественно, все ведомства хотят от этого профицита что-то забрать. Но, в принципе, если смотреть глобально, то в бюджете, по оценкам экспертов, примерно 30%, вообще, неэффективных расходов из-за того, что как-то так он составлялся всегда, что все бюджетополучатели стараются, естественно, завысить свои потребности, плюс плохой менеджмент. Даже не то что они сознательно хотят завысить. Просто так устроено управление предприятиями.

О. БЫЧКОВА Это просто то, что на ум пошло, такие "утруски-усушки"? Но 30% - это очень много.

И. ГРАНИК Это экспертная оценка, это неточно, оценивается до 30%. Поэтому Минфин год назад и озадачился этой проблемой. В принципе, сейчас разработана программа, которая должна утверждаться в правительстве. Это бюджетная реформа. Там совершенно другой принцип закладывается в составление бюджета. Это бюджетирование по результатам. То есть, вообще, чтобы было все правильно, государство должно знать, что оно хочет от каждого бюджетного учреждения, какие результаты должны быть у каждой больницы, школы и т.д. И в зависимости уже от этого планировать, сколько им денег надо. Это очень большая работа. Сейчас об этом можно часами говорить. Там целая толстая программа на эту тему, как совершенно по-другому составлять бюджет, в принципе, как это делается во многих странах. Но пока что реформа еще не запущена. Пока просто Минфин пытается минимизировать, а все заинтересованные стороны пытаются максимизировать.

О. БЫЧКОВА Если говорить очень примитивно, то сейчас схема заключается в том, что сами бюджетополучатели выдвигают свои претензии, а в дальнейшем эти претензии должны определять, наоборот, бюджетодаватели?

И. ГРАНИК Конечно, да. То есть они смотрят по исполнению бюджета. Любой бюджетополучатель тратит или не тратит деньги. Бывает, что бюджетополучатель не тратит все деньги, которые ему причитаются. И Минфин даже пригрозил, то есть, собственно, они решили эти деньги забирать, не переносить на следующий год. Если бюджетополучатель не использовал на закупку оборудования, на что-то еще, на что он просил, то эти деньги не остаются ему на следующий год, а забираются в казну.

О. БЫЧКОВА А в следующий год дается меньше?

И. ГРАНИК В принципе, да, по идее.

О. БЫЧКОВА Как в этом документе могут выглядеть в следующем году отношения между центром и регионами?

И. ГРАНИК Бюджетная реформа это один вопрос, лоббисты, а межбюджетные отношения это болевая точка бюджета. Регионы уже жалуются, и очень недовольны, что, например, у них отобрали налог с продаж, который давал им приличные суммы в бюджет. И, как всегда, регионы из этого делают вывод, что центр отбирает у них легкие доходы всегда, бросает их на произвол судьбы и оставляет им тяжелые доходы, говорит: "Ребят, вы сами ищите, резервы изыскиваете". Я разговаривала недавно с губернатором Ярославской области Лисицыным. Он очень жаловался, что, например, правительство говорит: "У вас есть малый бизнес, большой потенциал у малого бизнеса. Собирайте с них". Губернатор в ответ на это говорит, что мы для малого бизнеса делаем все, чтобы малый бизнес работал, но длинные кредиты они получить не могут, а это же вопрос центральной власти, это реформа банковской системы, экономической политики. Это один пример. То есть регионы всегда находят поводы для недовольства. В принципе, по бюджетному кодексу, доходы должны делиться 50 на 50, то есть 50 центру, 50 регионам. Получается на деле немножко другая схема, потому что центр в свое время взял на себя финансирование части социальных расходов, с которыми регионы не справлялись. И в итоге централизованно их дофинансирует, но при этом забирает больше налогов. Получается, где-то 60 в центр идет, 40 остается регионам. И централизованно дофинансирует им расходы. Но все жалуются, что они не получают до конца того, что им причитается. Поэтому, конечно, все недовольны. И хотят, в основном, чтобы им оставляли. То есть регионы заинтересованы в том, чтобы им оставляли, до какого предела забирали, а сколько-то оставляли, чтобы они могли развиваться. В основном недовольны доноры. Это регионы, у которых нет дефицита бюджета...

О. БЫЧКОВА У которых забирают слишком многое.

И. ГРАНИК Да, фактически через них идет, они дают 80% всех налогов в бюджет. И они кричат, что у них нет стимула для развития, потому что они стараются, а у них все, что они зарабатывают дополнительно, забирают. Это у них такая точка зрения. Сейчас начнет работать трехсторонняя комиссия. Сейчас бюджетная комиссия закончит, утряска бюджета между ведомствами, и начнет работать трехсторонняя комиссия в правительстве, как раз по межбюджетным отношениям.

О. БЫЧКОВА "Трехсторонняя" это какие три стороны?

И. ГРАНИК И депутаты участвуют, и СФ, и правительство. Там очень жаркие дебаты обычно, просто крики, шум.

О. БЫЧКОВА В каком направлении там движется реформа, если она, вообще, существует? Если, по крайней мере, это уже заложено в бюджете следующего года.

И. ГРАНИК Нет, в бюджет следующего года пока не заложено ничего от той реформы, которая глобально предполагается. Дума приняла два закона по реформе государственной власти и местного самоуправления. Это президентские законы, которые перераспределили все полномочия между уровнями власти в стране. Это центр, регионы и местное самоуправление. Полномочия они перераспределили, все приняли. Следующий шаг обеспечить эти полномочия доходными источниками. Это задача Минфина до 2005 года. То есть в следующем году они должны все это внести в Думу. Они должны закрепить все налоговые источники за этими бюджетными уровнями, и чтобы каждый знал: вот, у него есть доходы, есть расходные полномочия. И чтобы не было всех этих пересечений, и как можно расщеплений налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. Потому что сейчас налоги на прибыль делятся, еще масса налогов просто делится между центром и регионами, постоянно регионы говорят: "отдайте нам больше", "не берите у нас так много". Те же самые проблемы. Поэтому к 2005 году Минфин планирует, что будет порядок в этой системе. Каждый будет собирать свои доходы и отвечать за свои расходы. Посмотрим, как это будет. Регионы тоже скептически пока относятся к этому. Потому что там есть такая вещь, что всем муниципальным образованиям, даже самым мелким, предоставляется бюджетная самостоятельность. Например, тот же Лисицын, с которым я беседовала недавно, говорит: "У меня теперь вместо 20 муниципалитетов будет 180. И как они будут свои бюджеты составлять, вообще, никому не понятно. Как бы все не завалилось".

О. БЫЧКОВА Государству всегда проще, чтобы было как можно меньше субъектов.

И. ГРАНИК Сейчас государство, наоборот, говорит: "Давайте, все составляйте свои бюджеты", то есть каждый поселок.

О. БЫЧКОВА Виктор задает вопрос. Он считает, что профицит бюджета - это сказки, на самом деле занижены выплаты на социальную сферу, пенсионные программы, бюджетные сферы и т.д. "Как это объяснить?" спрашивает Виктор. В общем, понятно. Денег много идет, нефть хорошо качаем.

И. ГРАНИК Это то, что я говорю. Ведомства так и рассуждают. Во-первых, как я сказала, конечно, в будущем оптимизация бюджетных расходов, изыскание внутренних резервов повысит суммы, которые идут на определенные статьи. Если увеличивать расходы при неэффективной системе управления предприятиями, то они как в черную дыру. Неэффективное управление неэффективный результат. Если сделать нормальную систему, естественно, она даст очень большую отдачу. Конечно, это не оправдание. Понятно, что мало денег. В любом случае всегда не хватает бюджетных денег, всегда хочется, чтобы на социалку и какие-то вещи было больше. Здесь сейчас такая государственная политика, что профицит необходим. У нас внешний долг, есть задача сделать стабилизационный фонд, чтобы застраховаться от падения цен на нефть. Если цены на нефть упадут очень резко в будущем, у нас будут проблемы с бюджетом. Пока он висит на этой нефти, у нас будет дефицит, а дефицит, вообще, не позволит ничего финансировать. То есть нужна как бы "подушка", которая позволит в будущем экстренные ситуации с долгами, еще с какими-то проблемами всегда решать.

О. БЫЧКОВА Стабилизационный фонд это такая заначка, которую делает государство на случай непредвиденных расходов, если говорить понятным языком?

И. ГРАНИК Да. Или заначка для предвиденных расходов, например, для погашения внешнего долга, или для каких-то форс-мажорных обстоятельств, когда совсем все плохо.

О. БЫЧКОВА Но эта заначка есть уже?

И. ГРАНИК Есть, около 200 млрд. рублей за 2 года. Называется это сейчас финансовый резерв.

О. БЫЧКОВА Это много или мало?

И. ГРАНИК Это много. 200 млрд. - это примерно сопоставимо с финансированием всей статьи национальной обороны. Если у нас бюджет сейчас 2 трлн. рублей, 200 млрд. это очень приличная заначка. Единственное, там такая проблема. В бюджете заложены определенные пределы, а все, что выше, если цены на нефть выше, идет в финансовый резерв. То, что остается на счетах, к концу года подсчитывается, как оставшийся финансовый резерв. Если делать правильно, и как хочет правительство в будущем, надо делать стабилизационный фонд со своими источниками. То есть четко записать: доходы от нефти нефтяные пошлины, какие-то налоги...

О. БЫЧКОВА В каких-то размерах?

И. ГРАНИК Да, они просто наполняют стабилизационный фонд, не идут в общую кассу. То есть будет отдельный бюджет стабилизационного фонда. Это мировая практика. Все нефтедобывающие страны имеют у себя отдельные стабилизационные фонды. Та же Норвегия, латиноамериканские страны такую заначку имеют.

О. БЫЧКОВА Уже возникали ситуации, когда использовались деньги из стабилизационного фонда или из резерва?

И. ГРАНИК Я сейчас так сказать не могу. Насколько я понимаю, на какие-то нужды они все время идут. У каждой страны свои задачи. У нас большой внешний долг, и задача - его погасить как можно быстрее. У других стран задача, например, повысить жизненный уровень населения. То есть страна сама решает, куда эти деньги девать. Может быть, повысить всем зарплату.

О. БЫЧКОВА Я имею в виду, у нас уже были такие прецеденты?

И. ГРАНИК Нет, у нас на внешний долг. У нас идет выплата внешнего долга.

О. БЫЧКОВА Это решается постановлениями правительства?

И. ГРАНИК Нет, это записано в бюджете, куда идет профицит, а куда идет финансовый резерв. В этом бюджете есть статья, по-моему, 100. Там просто четко расписано, как правительство имеет право его расходовать. Сейчас там написано, что только на погашение внешнего долга.

О. БЫЧКОВА Сергей Михайлович спрашивает: "Из года в год практически все руководители Московского региона заявляют о несправедливом характере бюджетных отношений с центром. Насколько справедливы эти претензии руководства одного из самых крупных доноров страны?" Наверное, самого крупного?

И. ГРАНИК Московская область имеется в виду?

О. БЫЧКОВА "Московский регион", пишет слушатель.

И. ГРАНИК Москва донор. В любом случае, да, Москва все время спорит с федеральным правительством. Сейчас в течение 2 мес. перед тем, как все ушли на каникулы, Дума, правительство стало уже заниматься бюджетом, очень жаркие были дебаты по поводу налога с продаж. То есть Юрий Михайлович лично и все его замы, Мосгордума убеждали правительство, что не надо отменять налог с продаж, потому что это чуть ли ни 20 млрд. из московского бюджета. Но в итоге Дума решила, что все-таки надо отменить налог с продаж и снизить НДС. Но, по-моему, Москва так, конечно, и не согласилась. Потому что в Москве выпадают доходы. Там на самом деле достаточно сложная эта тема, это отдельная тема, налоги. Почему, вообще, встал вопрос об отмене налога с продаж? Потому что налог с продаж и налог на добавленную стоимость взимаются с одной налоговой базы. И нельзя взимать два налога с одной налоговой базы. Надо либо НДС оставлять, либо налог с продаж. Кое-какие эксперты, достаточно солидные и влиятельные, высказывались (я разговаривала) за налог с продаж. Говорили: "Налог с продаж - ничего такого нет. НДС такой сложный весь". Но поскольку НДС у нас уже прижился, и эта схема отработана, то правительство решило его оставив, снизив просто, а налог с продаж убрать. Просто нельзя оставлять два этих налога, вот в чем дело.

О. БЫЧКОВА Еще один вопрос от Алексея, очень коротко. "А в чем хранится этот стабилизационный фонд, в каких активах?"

И. ГРАНИК По международной практике, стабилизационный фонд хранится в иностранных активах, в основном. То есть размещается ценных бумагах иностранных государств, в разных других валютных активах.

О. БЫЧКОВА Какая следующая стадия работы над бюджетом?

И. ГРАНИК Очень интересная. Сейчас правительственные комиссии закончат работать, но будет параллельно работать комиссия по межбюджетным отношениям. И подключатся депутаты. Теперь новая практика, второй год уже: на стадии работы над бюджетом в Минфине подключаются депутаты центристских фракций, которые пристально следят сразу, чтобы бюджет был составлен, как надо, выбивают...

О. БЫЧКОВА И тут начнутся новые сюжеты?

И. ГРАНИК Да, можно о них в следующий раз поговорить.

В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" была Ирина Граник экономический обозреватель издательского дома "Коммерсантъ".