принятие пакета законопроектов о реформе МПС - Михаил Одинцов - Интервью - 2002-12-24
24 декабря 2002 года
В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" Михаил Одинцов - председатель комиссии СФ РФ по естественным монополиям.
Эфир ведет Андрей Норкин
А. НОРКИН Михаил Викторович, добрый день. Когда я говорил с утра, какой у нас сегодня гость, сразу говорил, что не только по МПС, от РАО "ЕЭС" никуда мы не денемся. Но все-таки с МПС. Если можно, вкратце. Что за законопроект сегодня Дума приняла? Объясните как можно более доходчиво нашим слушателям, что значит для них реформа МПС. Какие будут изменения? Хуже, лучше? Попроще, подоходчивее, попонятнее.
М. ОДИНЦОВ Я предполагал, что подобный вопрос будет задан. Правда, я думал, что он будет задан несколько позже, в ходе нашего обсуждения.
А. НОРКИН Нет, с самого интересного надо начинать.
М. ОДИНЦОВ Но мы берем уже конечную, сегодняшнюю стадию. Я понимаю, что слушатели "Эха Москвы" чрезвычайно эрудированы, информированы и могут дать фору любому политику, но, тем не менее, хотелось бы плясать от печки, и некую историческую справку. Собственно говоря, что происходило? Российская экономика претерпевает определенные изменения на протяжении уже последних 10 лет. И сегодня реформируется все, что только возможно. Реформы идут практически во всех отраслях. Другое дело, что, может быть, мы не видим некоего логического конца в плане этих реформ. И вот, не реформируется разве что только МПС. В течение 10 лет рыночных преобразований не было реформирования МПС.
А. НОРКИН То есть, вообще, реформы даже не начинались?
М. ОДИНЦОВ Практически не начинались. Были различного уровня нормативные документы в течение этих 10 лет, которые носили практически декларационный характер. Скажем, в 96 году, в 98 году указы президента, вначале определить концепцию структурной реформы федерального железнодорожного транспорта. Но практическое воплощение это получило только после постановления правительства. Если я не ошибаюсь, 18 мая 2001 года правительство в своем постановлении утвердило программу о структурной реформе на железнодорожном транспорте. Это та самая точка отсчета, с которой и началась реформа железнодорожного транспорта.
А. НОРКИН Получается, что эта область у нас такой рекордсмен?
М. ОДИНЦОВ Практически, да. И это единственное министерство, и основная задача реформирования в этом и состоит... мы подходим к вопросу о том, для чего нужна реформа, нужно ли было ее делать. Может быть, и без нее хорошо, раз 10 лет не реформировали. Но это единственное министерство, которое совмещает две функции. С одной стороны, оно выполняет функцию государственного регулирования, как министерство. С другой стороны, функцию хозяйствующего субъекта. Проще говоря, получается так, что сама структура разрабатывает правила, по которым работает, сама работает по этим правилам, и сама контролирует работу именно по этим правилам. Понятно, что если один человек сам себе задает правила, сам по ним работает, сам себя контролирует, то ни к чему хорошему это не приводит. Эти функции должны были быть разделены.
И если встать над ситуацией и глубоко не опускаться в юридическую составляющую непосредственно реформы и этого пакета законопроектов, то по большому счету можно сказать, что основная задача первого этапа реформы это задача разделения функций хозяйствующего субъекта. То есть должна быть структура, в данном случае предполагается акционерное общество "Российские железные дороги", которая занимается хозяйственными функциями, и должна быть регулирующая государственная структура. Пока предполагается, что эти функции будет выполнять МПС, скажем, 3-4 года по программе. А потом, есть различные точки зрения, относительно программы предполагается, что она сольется с министерством транспорта. Хотя, если хотелось услышать лично мое мнение, я считаю, что это та отрасль, где должно существовать отдельное министерство, регулирующее деятельность в этой отрасли.
А. НОРКИН А почему Вы думаете, что не нужно это слияние с министерством транспорта? Вроде близкие очень отрасли.
М. ОДИНЦОВ Я согласен, что, с одной стороны, близкие, и такая точка зрения, по крайней мере в правительстве, в исполнительной власти превалирует. Но мы сегодня должны говорить о том, что МПС осуществляет порядка 80% грузооборота в России, за исключением только трубопроводного транспорта. Это отдельная крупная отрасль, которая, на мой взгляд, предполагает регулирование и контроль отдельным министерством путей сообщения. Все-таки на сегодняшний день мы не можем сказать, что альтернатива железнодорожным перевозкам, как грузопассажирским перевозкам может составить автомобильный транспорт или авиация. Мы не будем говорить о трубопроводном транспорте.
А. НОРКИН Михаил Викторович, чуть подробнее, что касается появления этого акционерного общества "Российские железные дороги". Что здесь у нас будет с вопросами приватизации? Как это все будет обстоять?
М. ОДИНЦОВ В программе были обозначены три этапа реформирования отрасли. Первый этап, по сути дела, через неделю заканчивается, это 2002 год. Второй этап 2003-2005. И заключительный этап - до 2010 года. Основной задачей первого этапа является создание российского акционерного общества "Российские железные дороги" и появление независимых грузоперевозчиков. По сути дела, весь имущественный комплекс переходит в собственность акционерного общества, за исключением подвижного состава, и то отдельной его части. Но подвижного состава как вагонного, так и локомотивного парка. На сегодняшний момент у нас существуют, в принципе, независимые перевозчики, которые являются собственниками подвижного состава, но локомотивным парком они не обладают. Повторю, задача первого этапа передача имущественного комплекса акционерному обществу "Российские железные дороги" и создание института независимых перевозчиков, собственников и подвижного состава, и локомотивного парка. Это основная, базовая задача. Поскольку акционерное общество называется "Российское акционерное общество", предполагается, что оно будет со стопроцентным государственным капиталом. И на этом этапе МПС занимается функциями регулирования.
А. НОРКИН А будут как-то разграничиваться полномочия внутри этого РАО по грузовым перевозкам и по пассажирским?
М. ОДИНЦОВ Функции грузовых перевозок будут перераспределяться на всех трех этапах. Предполагается, что к концу третьего этапа, это к 2010 году, порядка 60% парка вагонов, магистральных локомотивов будет передано в частную собственность. Предполагается, что на втором этапе будет создана федеральная пассажирская компания и ряд территориальных компаний, осуществляющих пригородные перевозки. И это будут функции не "Российских железных дорог", а отдельных компаний, как на федеральном уровне, так и на региональном.
А. НОРКИН Как эти компании будут определяться? Там будут какие-то тендеры, конкурсы? Как они из ниоткуда возьмутся?
М. ОДИНЦОВ Здесь, может быть, некоторая ремарка уместна. Дело в том, что мы в начале нашего разговора обозначили основную проблему. Это совмещение функций.
А. НОРКИН Кстати, постоянно на пейджер приходят вопросы, для чего нужно реформировать. Михаил Викторович в самом начале сказал, для чего нужно. Потому что нельзя, когда такое совмещение.
М. ОДИНЦОВ И по большому счету, если встать над ситуацией, мы говорим, что сегодня мы принимаем законы и начинаем реформирование только для того, чтобы начать реформу и разделить эти функции. Все остальное прописано в программе, но, к сожалению, в программе, представленной правительством, не определены ни сроки, ни четко не определено, как это будет делаться, в каком процентном соотношении будет на каждом этапе соотноситься частная собственность и государственная собственность.
А. НОРКИН Михаил Викторович, согласитесь, это какая-то странная реформа: сначала ввяжемся в драку, а потом будем разбираться. Как-то немножко непонятно мне. Зачем тогда нужно сейчас было начинать этот первый этап, если второй и третий еще толком не проработаны?
М. ОДИНЦОВ На самом деле они, конечно, проработаны. Надо понимать все-таки, что такое МПС. Это более 1,5 млн. нашего населения, которое составляет 2% трудоспособного населения экономики. И свернуть в несколько дней, в один месяц или в течение одного года, чтобы реформировать этот комплекс, просто-напросто невозможно.
А. НОРКИН Я не об этом. Я о том, что, может быть, сначала все бы расписать, а потом уже начинать это выполнять?
М. ОДИНЦОВ Вы предполагаете, как возможно расписать на 10 лет? Просто заниматься гаданиями? Нет.
А. НОРКИН А могут быть какие-то изменения?
М. ОДИНЦОВ Я предполагаю, что сегодня внесен первый пакет законопроектов. Он ограничен четырьмя законами. И я далек от мысли, что к 2010 году, когда мы предполагаем завершить реформу железнодорожного транспорта, мы ограничимся только этими законами. Я думаю, что, во-первых, будет внесено множество поправок, дополнений, изменений уже в эти законы. Помимо всего прочего, я глубоко уверен, что, как минимум, еще десяток уточняющих законов придется принять в течение этих лет. Помимо этого, в законах достаточно много отсылочных норм правового характера. Скажем, то, что регламентируется постановлением правительства. Но, в целом, общая картина видна. Мы, в первую очередь, разграничиваем функции. Во-вторых, в ходе реформы, и стратегически это определено, детали будут уточняться по ходу, все потенциально возможные направления в железнодорожном транспорте, которые возможно, демонополизировать и ввести в нормальные рыночные отношения, и оставить только те составляющие, которые потенциально необходимы с точки зрения естественно-монопольного сектора.
А. НОРКИН Понятно. В общем, путь долгий предстоит, получается?
М. ОДИНЦОВ Путь нелегкий.
А. НОРКИН Михаил Викторович, а что у нас с РАО "ЕЭС"? Драматическая история, конца и края ей не видно. Анатолий Борисович Чубайс периодически говорит о том, что все готово, все прекрасно. Потом следует поворот в Думе на 180 градусов, обсуждение реформ откладывается, назначается какой-то новый срок. Как там все это обстоит?
М. ОДИНЦОВ Вообще, практически реформа РАО "ЕЭС" и реформа железнодорожного транспорта начались практически одновременно. Постановления были приняты по РАО "ЕЭС" на 4 мес. позже. И судьба различная. Вообще, общество и парламент наблюдал за прохождением законопроектов. Там 5 законов, здесь 4 законопроекта. Наблюдал некую параллель, в некотором смысле сравнивал, как идет та реформа и эта реформа. С точки зрения пиара, реформированию отраслей железнодорожного транспорта был придан некий налет государственности. Был сменен министр. Пришел в министерство, вернулся Геннадий Матвеевич Фадеев, и, по мере разработки законопроектов, продвижения их в парламенте, он принимал достаточно активное участие, и каждый раз подчеркивал, (может быть, иногда излишне, это некий оттенок нерыночности дает реформированию железнодорожного транспорта), он говорил о том, что все реформирование пройдет только с точки зрения соблюдения интересов государства и общества. Такого налета в реформировании РАО "ЕЭС России" не было.
Хотя, с другой стороны, я не скажу, что я полностью удовлетворен тем пакетом законопроектов и теми действиями, которые предприняты по реформированию железнодорожного транспорта, поскольку основной вопрос остается. Собственно говоря, выбрали такой путь. Путь выбирает правительство, мы одобряем или не одобряем, поддерживаем или не поддерживаем, можем внести какие-то изменения в рамках законодательного обеспечения. Но смотрите, что происходит. 10 лет назад, как раз мы отметили 10-летие РАО "ЕЭС России", произошла реформа электроэнергетической отрасли. Что было сделано? Было выделено российское акционерное общество "Единая энергосистема России". Теперь, через 10 лет понадобилась реформа, которая, по сути дела, расформировывает это общество РАО "ЕЭС России" и говорит, что нужен второй этапе реформы или новая реформа, которая приведет к тому-то. Когда мы говорим о реформе железнодорожного транспорта, то, по сути дела, мы создаем РАО "Российские железные дороги". И мы задавали вопрос министру, собственно говоря, почему такая форма выбрана. Ведь опыт работы РАО "ЕЭС России" показывает, что через 10 лет мы можем придти к тому, что нам нужно реформировать. На самом деле четкого и ясного ответа мы не получили. Да, существуют другие формы, государственные, казенные предприятия. Среди экономистов, политиков не признан опыт создания, формирования, действия этих структур нормальным экономическим функционирующим за последние 10 лет. Мы приводим следующий аргумент: если мы создаем акционерное общество, то при расформировании этого акционерного общества (а это, в принципе, предполагается по ходу реформирования железнодорожной отрасли) мы не получим те проблемы, с которыми сегодня столкнулись при реформировании РАО "ЕЭС России".
А. НОРКИН Вы в этом уверены?
М. ОДИНЦОВ В чем?
А. НОРКИН Что не получим такие проблемы.
М. ОДИНЦОВ Я как раз задаю этот вопрос министерству и разработчикам и не получаю внятного ответа. Я думаю, что мы столкнемся с такими проблемами. Либо должно быть жесткое государственное регулирование, и мы должны прописать в законах, что РАО "РЖД" должно оставаться на протяжении всей реформы до приватизации отдельных ее структурных подразделений стопроцентным государственным обществом, либо мы можем получить те проблемы, которые имеем сегодня с РАО. Когда мы расформировываем, создаем новые структурные подразделения на базе РАО "ЕЭС России", такие как ФСК, системные операторы, где предполагается, по логике, с точки зрения парламента и правительства, необходимо иметь стопроцентную долю государства. Но мы просто-напросто не можем, в силу того, что это акционерное общество на 49% не государственное, а частное. И был положен в основу принцип равного деления во всех создаваемых структурных подразделениях.
А. НОРКИН Как-то все это не очень радостно.
М. ОДИНЦОВ Почему не радостно?
А. НОРКИН Это, знаете, как "Демократия это самая худшая форма государственного устройства, но лучше все равно ничего не придумали". Так получается и здесь. Мы вынуждены идти на этот путь реформирования отрасли, и энергетической, и железнодорожного транспорта, хотя видим, что существует такое огромное количество подводных камней.
М. ОДИНЦОВ Проблемы, конечно, большие, они видны. Я, может быть, несколько более серьезно, чем необходимо, обозначил эти проблемы и свою позицию. Но тем не менее, мы, конечно, должны говорить, что сегодня реформирование отрасли железнодорожного транспорта является серьезнейшим шагом вперед. Оно позволит разрешить очень серьезные проблемы, которые создала сегодняшняя развивающаяся экономика. Ведь, по сути дела, мы должны, если говорить теоретически, сформировать отраслевой механизм, который будет адекватно взаимодействовать в целом с развивающейся экономикой РФ и с отдельными ее звеньями. Этот механизм мы создаем. Мы видим, что дальше так нельзя. Кстати, что касается и электроэнергетической отрасли, то в данной ситуации я придерживаюсь такого же мнения. Наверное, далее нельзя уже существовать в том режиме, поскольку проблемные, конфликтные вопросы появляются практически уже не ежемесячно, не еженедельно, а практически ежедневно. И когда конфликты между РАО "ЕЭС" и министерством обороны приобрели публичную окраску, это уже ненормально.
А. НОРКИН Спасибо, Михаил Викторович. Я Вам хочу пожелать в следующем году сил, потому что у Вас, как председателя комиссии СФ по естественным монополиям, видимо, год будет нелегким.