совершенствование законов о местном самоуправлении в России - Олег Сысуев - Интервью - 2002-11-15

15 ноября 2002 года

В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" Олег Сысуев, президент Конгресса муниципальных образований России, бывший вице-премьер правительства России.

Ведущий эфира Алексей Венедиктов.

А. ВЕНЕДИКТОВ Добрый день! Наш гость - Олег Сысуев, президент Конгресса муниципальных образований России, бывший вице-премьер правительства России.

О. СЫСУЕВ Здравствуйте!

А. ВЕНЕДИКТОВ Олег, работая еще в администрации президента и будучи зам. главы администрации, занимался созданием довольно любопытных вещей, о которых мы и понятия не всегда имеем, и думаем, а зачем это нам надо. Речь идет прежде всего о местном самоуправлении. Мы сейчас слышали дискуссию, в том числе и судебную, разговор о выборности, назначении мэра, вице-мэра. Поэтому я, чтобы не путать себя и других, попросил бы вас сказать, что есть самоуправление, что подразумевается сейчас в современном мире под этим словом? И чем оно отличается от управления, от исполнительной власти, скажем, или от законодательной?

О. СЫСУЕВ Я процитирую Конституцию, может быть, это будет самое правильное, может, не самое интересное. В ней написано, что местное самоуправление это основа государства. Мы всегда привыкли относиться к тому, что записано в конституциях вообще как к вещам, которые малоисполнимы, на них не обращаем внимания, но практика показала, что в любом обществе, скажем, западноевропейском, местное самоуправление это то, что не дает государству раскачиваться, то, что составляет его экономическую, политическую основу. И зачастую местное самоуправление выступает как такой очень серьезный фундамент для национального согласия, для государственного процветания. Чего у нас, к сожалению, нет. Вообще формально местное самоуправление у нас существует уже более 10 лет, но следует признать, что при нынешней Конституции в силу того, что мы все больны построением вертикалей, таких уж мы, вышли из такого времени, у нас не существует таких органов примерно на 70% территории РФ.

А. ВЕНЕДИКТОВ Все-таки, итак, у нас президент основа государства, парламент основа государства, самоуправление, народ у нас основа государства

О. СЫСУЕВ Хорошо, местное самоуправление это вывозка мусора, обустройство кладбищ, это каждый день бесперебойно горячая, холодная вода, отопление, что очень важно для нашей страны, это чистые улицы.

А. ВЕНЕДИКТОВ Т.е. это некие органы власти, которые должны заниматься

О. СЫСУЕВ Самыми насущными потребностями под ответственность. Это управление жизненно важными интересами людей, живущими

А. ВЕНЕДИКТОВ В этом регионе.

О. СЫСУЕВ Ими самими под их ответственность, через органы, которые они напрямую выбирают.

А. ВЕНЕДИКТОВ Если говорить о РФ, то в соответствие либо с законом, либо с практикой, приведите пример, вот органы местного самоуправления, которые реально на 30% существуют. Это что? Это советы, что это?

О. СЫСУЕВ Более понятный для нас пример это деятельность органов самоуправления в крупных городах. Это города-миллионники, города с населением свыше 100 тыс.

А. ВЕНЕДИКТОВ Давайте возьмем Новосибирск условно.

О. СЫСУЕВ Вот Новосибирск, это крупный город, где население всенародно избирает мэра, и население всенародно избирает некое собрание людей, которые призваны решать под свою ответственность целый перечень самых важных проблем для населения.

А. ВЕНЕДИКТОВ Каким образом мэры городов, мы не берем Москву и Петербург, т.е. они субъекты РФ, они не входят в систему государственного Они не подчинены губернатору, премьер-министру.

О. СЫСУЕВ Абсолютно так, они не подчинены губернатору, не подчинены премьер-министру, и это, кстати, многих пугает. Это, кстати, всегда становилось камнем преткновения при разговорах при расширении, развитии местного самоуправления, потому что в данном случае теряется управляемость. Как известно, самыми такими осознанными противниками местного самоуправления являются губернаторы. Они как раз смотрят на местное самоуправление не как явление гражданского общество, не как на основу государственности, а как не систему управления, как на свои цеха, функционируют ли они хорошо или нет, удобно или нет ими управлять. И зачастую многие губернаторы, львиная доля которых сейчас была когда-то мэрами, это в том числе и бывший мэр Новосибирска

А. ВЕНЕДИКТОВ Я поэтому и задал вопрос.

О. СЫСУЕВ В том числе бывший мэр Петрозаводска, бывший мэр Южносахалинска, мэр Иркутска и т.д., они являются такими противниками местного самоуправления со знанием дела.

А. ВЕНЕДИКТОВ А что, они хотят сами отвечать за горячую воду?

О. СЫСУЕВ Да, они хотят управлять процессами, и они понимают местное самоуправление только с точки удобства, эффективности управления.

А. ВЕНЕДИКТОВ Нет, но кто мусор вывозить будет, губернатор? Он будет отвечать за вывоз мусора?

О. СЫСУЕВ Видимо, он этого хочет.

А. ВЕНЕДИКТОВ Может быть, тогда так и лучше?

О. СЫСУЕВ Вы знаете, в нашем государстве мы всегда с умилением наблюдаем за ситуациями, которая, кстати, в реальности была, когда президент, скажем, устранял недостатки системы отопления в какой-то школе в каком-то селе. Помните, мальчик Вова звонил в прямом эфире, задавал президенту вопрос. Когда президент своими ресурсами через губернатора решил эту проблему, все говорили какой хороший президент, как он все хорошо решил! Убежден в том, что в государстве, где президент решает проблемы отопления в дальних селах, толка не будет. Это государство процветать не будет. Только самая близкая к этому населению власть власть в этом селе, имеющая для этого достаточно компетенции и ресурсов, может эту проблему решить эффективно.

А. ВЕНЕДИКТОВ Вот из Питера пришел вопрос, Кирилл говорит: "А кто следит за деятельностью органов местного самоуправления?" - т.е. кому они подотчетны и подконтрольны, если они не вертикальны, должны быть?

О. СЫСУЕВ Во-первых, они должны быть подконтрольны тем, кто их выбрал населению. Конечно, это звучит абстрактно, но в демократических странах этот институт контроля со стороны населения развит очень хорошо. И есть возможность не мистическая, мнимая, как у нас отстранить, отозвать определенного человека, а реальная. И человек этот работает настолько эффективно, насколько он остро чувствует каждодневную свою ответственность перед этим человеком. Он для него именно должен сделать хорошо. Не для начальника, а для этого человека. И потом эти люди обязательно должны быть ответственны перед законом. К сожалению, у нас сейчас законодательство вообще неразвито. Один пример. У нас сейчас обязательств всей власти, и государственной, и местного самоуправления, если суммировать перед населением эти обязательства, то они составляют больше 6 триллионов рублей. Как известно, бюджет РФ, бюджет расширенного правительства чуть больше 2,5 триллионов рублей. Т.е. прописанных обязательств власти перед людьми

А. ВЕНЕДИКТОВ Это годовой, да?

О. СЫСУЕВ Годовой, превышает раза в 3. И в этой ситуации, конечно, очень легко, первое невозможно это все исполнить, второе в этой ситуации очень легко не исполнять и быть безответственным. Потому что у тебя компетенции много, а денег на это мало. И я просто хочу сказать о том, что для любой власти, и для местного самоуправления в особенности, очень важно, имеет ли экономическую и финансовую основу эта власть.

А. ВЕНЕДИКТОВ Я все-таки хотел закончить с местным самоуправлением. Мы взяли Новосибирск не просто так. Напомню, что Москва и Петербург одновременно являются субъектами РФ, это вообще отдельная тема разговора. Думаю, что мы еще отдельно поговорим, если не сегодня, то в следующий раз. Но многомиллионный город, как может мэр такого города быть приближен к каждому человеку? Это слишком какой-то огромный А есть губернии, где 39 тыс. человек.

О. СЫСУЕВ Этого мнения придерживаются очень многие руководители администрации президента, считают, что никакого местного самоуправления в таких крупных городах быть не может как раз по этим причинам. Но мы с вами должны учитывать, что Новосибирск это, во-первых, ограниченный в определенных границах населенный пункт. И именно так, по принципу поселений, строится местное самоуправление. Да, Новосибирск стал большим городом

А. ВЕНЕДИКТОВ Т.е. разбивать районы не надо?

О. СЫСУЕВ Если мы будем разбивать на районы, то мы сразу будем решать проблему решения функционирования города как единой системы

А. ВЕНЕДИКТОВ Т.е. у тебя труба заржавела, а у меня не заржавела

О. СЫСУЕВ Да-да

А. ВЕНЕДИКТОВ Понял, снял вопрос.

О. СЫСУЕВ Здесь должна быть единая ответственность, как нам кажется. Хотя подобная проблема существует, и однозначного ответа на нее нет. Как известно, М. Тэтчер своей железной рукой решала проблему единых властей Лондона. Она их ликвидировала, и она хотела, чтобы лучше все это управлялось на основе более 20 районов лондонских. Сейчас, кстати, недавно совсем избрали всенародно мэра, и поэтому никто еще не доказал, какая система лучше. Кстати, возможно, сейчас я допущу крамольную фразу, что в нынешней ситуации, может быть, надо задуматься о том, чтобы Москва управлялась не как единый, наводящий так много и положительных вещей, и так много отрицательных вещей, не единый орган управления, а может быть, районами. Сторонники подобной, я не хочу сказать, что я сторонник, но сторонники подобной системы есть. Конечно, они есть среди тех, кто возглавляет сейчас московские управы, избранные по районам и т.д. Поэтому здесь есть масса систем. Но в данном случае я могу сказать, что демократия это, конечно же, очень сложная система управления, со многими недостатками, но, к сожалению, лучшей пока никто ничего не придумал.

А. ВЕНЕДИКТОВ Что у нас сейчас? Вы сказали, что сейчас на 70% территории РФ нет самоуправления. Как это может быть? Есть города, есть избранные мэры, а системы самоуправления нет?

О. СЫСУЕВ Приведу в пример такие характерные для нашего государства места как Татарскую республику и Башкортостан. Там есть как бы, вот это модное словосочетание, местное самоуправление. Т.е. формально все на бумаге вроде поделено, и там есть органы власти, но эти органы власти назначаемые

А. ВЕНЕДИКТОВ Если назначают, то они отчитываются, естественно, перед начальником, а не передМусор можно не вывозить!

О. СЫСУЕВ Можно вывозить настолько хорошо, насколько удовлетворен этим будет не конкретный человек, проживающий в этом городе или местности, а насколько удовлетворен будет этим начальник. А начальнику, с советских времен известно, зачастую бывает это неинтересно.

А. ВЕНЕДИКТОВ Только на дороге проезда к месту жительства.

О. СЫСУЕВ Да.

А. ВЕНЕДИКТОВ Т.е. иными словами, там, где назначаемо, там это бессмысленно?

О. СЫСУЕВ Да.

А. ВЕНЕДИКТОВ Вопрос из Екатеринбурга от Александра: "Согласно концепции реформирования органов местного самоуправления должны будут создаваться муниципалитеты 3 уровней. Зачем это надо?"

О. СЫСУЕВ Объясню. К сожалению, это отражает специфику. Я, конечно, принципиальный противник того, чтобы российская специфика каким-то образом влияла на принципиальные решения государственной власти. Но в данном случае мы должны это учитывать, т.к. мы имеем огромную территорию, и мы имеем очень разные по характеристикам, параметрам поселения. Это как раз надо для того, чтобы действительно можно было каким-то образом организовать межбюджетные отношения. Это связано с межбюджетными отношениями. Это связано как раз с тем, что, к сожалению, у нас обязательств в 3 раза больше, чем конкретных денег, связано с тем, что мы государство бедно. Мы должны построить систему межбюджетных отношений рационально, чтобы здесь у нас было понятно, на какую цель из какого кармана какие конкретно деньги идут. Вот для чего нужно местное самоуправление не одного типа.

А. ВЕНЕДИКТОВ Мы говорили о том, что основа вывоза мусора, т.е. местного самоуправления, или горячей воды, является бюджет. Естественно, что если тебя выбрали, а ты не на что не можешь повлиять через бюджет Т.е. речь идет о местных налогах, правильно? О налогах, которые идут только в бюджет местного самоуправления.

О. СЫСУЕВ В том числе и об этом, безусловно. И в этом смысле идеальная ситуация заключается та, что уровень власти, которая отвечает за ту или иную проблему, тратит на решение этой проблемы деньги, которые сам же и собирает. Скажем, есть местные налоги. А что мы можем сказать, налоги местные? Самыми главными кандидатами на то, чтобы так называться, является налог на землю, на недвижимость, видимо, подоходный налог, налог с продаж - тоже местный налог. И вот этих денег необходимо для решения местных проблем. И местное сообщество само решает, как эти деньги потратить

А. ВЕНЕДИКТОВ И какие налоги ввести, какие увеличить?

О. СЫСУЕВ Какие налоги ввести может быть

А. ВЕНЕДИКТОВ На референдуме сейчас такие вещи принимаются, да?

О. СЫСУЕВ Я знаю случай, когда прокуратура отменяла решение, когда, скажем, село, его граждане собирают на сход, и говорят, что мы готовы потратить деньги, собрав с каждого жителя села большинством голосов, на ремонт моста. Это конкретный случай был. Прокуратура отменяет это решение, считая, что это является противоречием закона. И как бы изъятие незаконное денег у населения. Но вот именно это и есть проявление местного самоуправления, когда люди тратят понятные, самими ими заработанные деньги на решение конкретной проблемы, на засыпание очередной российской ямы.

А. ВЕНЕДИКТОВ А закон это не разрешает?

О. СЫСУЕВ К сожалению, нет. Прокуратура справедливо эти решения опротестовывает.

А. ВЕНЕДИКТОВ Вчера была встреча у президента, приходили лидеры фракций именно по вопросу самоуправления. Видимо, подошло время реформы, законодательного управления реформы. Известно ли вам, до чего собственно договорились? Потому что у всех взгляды разные.

О. СЫСУЕВ Да, взгляды разные. Связано это с тем, что все защищают корпоративные интересы. Могу сказать, что на самом деле у мэров метких городов одни интересы, средних другие, крупных третьи. И в данном случае, конечно, очень трудно будет учесть все позиции. И не задача президента, тем более президента, который обладает таким рейтингам, пытаться угодить существующим начальникам, хоть они все народно избранные. Надо посмотреть на эту проблему исторически. Насколько исторически, концептуально она укладывается в развитие и процветание нашего государства.

А. ВЕНЕДИКТОВ Земства?

О. СЫСУЕВ Не земства, потому что земства, мне кажется, это очередной фетиш. Вообще местного самоуправления в России никогда не было, я берусь это утверждать. И кстати, в 1917 году, когда я читал об этом, вошли в зал заседания временного правительства, то вплоть до того, что у них на столах в рабочем варианте лежали законы о развитии местного самоуправления. Т.е. если бы они успели это сделать, может быть, и не было бы октябрьского переворота. Понимали, насколько это важно. Так вот, сейчас, думаю, что президент должен занять позицию совершенно понятную, мне кажется, демократичную, о чем он неоднократно говорил в своих посланиях. Не надо нам метаться между авторитарными моделями, демократическими моделями. Только демократическая европейская модель построения местного самоуправления. Только тогда, конечно, много будет противников, и среди существующих элит много будет противников, но ради того, чтобы нарождалась новая, активная, многочисленная, с другими помыслами элита необходима эта реформа. Необходима она и для того, чтобы простой человек ощущал не только положительный эффект каждодневных своих забот, но и ему было понятно, что он лично участвует в решении проблем, которые он видит каждый день грязные улицы, беспорядок на дорогах, борьба с преступностью и т.д. Не воспринимал это как заботу какого-то очередного начальника.

А. ВЕНЕДИКТОВ Вот мы видели, опять Москва и Питер отдельно, напомню слушателям, которые про управы начали говорить, и т.д., напомню слушателям о том, что речь идет о самоуправлении Вот например, вы говорите о безопасности. Год тому назад был принят закон, по которому практически органы внутренних дел выходили из подчинений мэров, как я понимаю, даже губернаторов, по согласованию, по назначению, и переходили к МВД. Какая практика, например, вот кто отвечает за безопасность, я имею в виду, в Европе?

О. СЫСУЕВ Практика разная, но базовые вещи следующие, что за безопасность человека на улице, когда он идет

А. ВЕНЕДИКТОВ Да, милиция.

О. СЫСУЕВ Это у нас называется не милиция, а общественная безопасность и т.д., безусловно, должен отвечать ближний к человеку уровень власти. Т.е. местная власть, конечно же. И она должна в первую очередь оценивать эффективность деятельности властей по этой системе. Криминальная милиция, борьба с организованной преступностью, органы вооруженных сил МВД конечно, это задача государственная. И безусловно, она не должна исполняться и быть под ответственностью региональных властей, т.к. в нашем многонациональном федеративном государстве это может кончится созданием каких-то подразделений особого реагирования.

А. ВЕНЕДИКТОВ Я хочу сказать, что на радио "Арсенал" будет специальный сериал, посвященный образованию города, и мы более подробно будем говорить о разных городах, в том числе о Москве и Петербурге. Спасибо большое! Олег Сысуев, президент Конгресса муниципальных образований России, бывший вице-премьер правительства России, бывший мэр Самары был у нас в гостях.