Обсуждение в первом чтении пакета "энергетических" законопроектов в Думе - Владимир Милов - Интервью - 2002-06-24
24 июня 2002 года
В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" Владимир Милов - зам. министра энергетики РФ.
Эфир ведет Алексей Дыховичный.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ Мы говорим о неких "энергетических" законопроектах, которые, как я понимаю, в ближайшее время должны быть обсуждены в ГД. Давайте начнем с сути. Что это за законопроекты? Что будет вноситься в Думу в первом чтении?
В. МИЛОВ На самом деле, уже внесено, то есть здесь будущее время не совсем актуально, поскольку мы рассчитываем, что внесенные в апреле законопроекты будут рассмотрены в первом чтении уже на этой неделе. То есть мы реально можем говорить о том, что у нас появится надежда к концу года их принять. На самом деле это первый этап и, на мой взгляд, один из самых важных этапов энергетической реформы, концепцию которой год назад одобрило правительство, наряду с реструктуризацией энергетических компаний и формированием рынка. Это принятие пакета законов, которые на достаточно длительную перспективу определят режим работы отрасли и правовой режим ее регулирования. Я должен сказать о том, что у нас в течение всех десяти с лишним лет реформ законодательства об электроэнергетике не было.
И, вообще говоря, наверное, это самая главная причина тех кризисных явлений, в первую очередь, инвестиционного кризиса, которые сегодня в отрасли есть, и ради которых и реформа была затеяна. Совершенно очевидно для профессионала, что отрасли с таким большим инвестиционным циклом и такой капиталоемкостью... я объясню, что я имею в виду. Инвестиционные проекты стоят 5-10 млрд. долларов, и длительность строительства составляет 10-20 лет, это нормальные сроки. Ни один инвестор не будет вкладывать таких больших денег в эту отрасль, не имея стабильных правил игры, закрепленных законодательно. То есть оценки, что само по себе принятие законов, которых раньше не было, это и есть один из элементов реформы, и без таких законов инвестиций как не было... я просто напомню, что меньше 4% сегодня составляют частные инвестиции в электроэнергетическом секторе, все остальное это бюджет и т.н. инвестиционная составляющая в тарифе, которую просто снимают с потребителя. Без принятия стабильной законодательной базы инвестиции в отрасль, на наш взгляд, не пойдут.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ Потребителю, в общем-то, безразлично, какие деньги крутятся в отрасли. Ему главное, чтобы свет не отключали. Эти законопроекты каким образом будут учитывать, наверное, самую главную потребность потребителя?
В. МИЛОВ Я скажу проще. Без принятия этих законопроектов, равно как и без проведения реформ в электроэнергетике у нас как раз очень высокая вероятность того, что света не будет в стране вообще. Поскольку, когда мы говорим о кризисе инвестиций, мы говорим о том, что сегодняшние мощности стареют очень быстро, и нам нужно сегодня вкладывать очень много денег, чтобы количество действующих мощностей было достаточным, чтобы свет был у каждого потребителя.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ Мощности стареют в первую очередь на каком этапе? На этапе выработки электроэнергии, на этапе ее передачи (это магистральные сети, магистральные линии) или на этапе распределения в городах и селах?
В. МИЛОВ Темпы износа сопоставимые. Износ основных фондов составляет больше 70%.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ То есть везде, повсюду?
В. МИЛОВ Да, то есть износ, грубо говоря, - это возраст оборудования плюс нормативный срок его работы. И на самом деле это просто значит, что 70% оборудования и в производстве, и в сетях, и в местных распределительных низковольтных сетях практически это средняя цифра. Везде 70%, а если быть точным, 71% оборудования уже свой ресурс выработало, и, что называется, "на ладан дышит".
А. ДЫХОВИЧНЫЙ Я так понимаю, что те отключения электроэнергии, о которых мы все знаем, в частности в Приморье, происходили не из-за износа оборудования, а из-за того, что платежи поступали... кто виноват, искали. Из-за этого в первую очередь? Нет?
В. МИЛОВ Бывают два типа отключений. Первый, который служит более интересным в последнее время информационным поводом. Это отключение неплательщиков. И это явление для нашей страны, я бы не сказал, что совсем новое, но все-таки некоторая новация, по сравнению с другими странами, где состоялся переход от социалистической экономики к рыночной, где людям нелегко далось даже понимание того, что электроэнергия это товар, и за нее надо платить. На самом деле это только часть отключений, которые существуют. С профессиональной точки зрения более опасным является другой тип, веерный, от недостатка мощности в системе, от недостатка топлива. И это та нехватка инвестиций, о которой я говорил. Мы сталкивались в массовом порядке с веерными отключениями в 95-96 годах. Они порой даже превращались в зонтичные, когда на часы целые регионы уходили во тьму. Сегодня, благодаря качеству менеджмента, который последние годы повысился, отключений таких стало немного, мы с ними системно боремся. Но все-таки нас больше волнует второй тип отключений, потому что мы надеемся, что по первому вопросы будут сняты, когда все начнут платить.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ Вы говорите о том, что такие замечательные законы, законопроекты, они привлекут инвестиции, но все-таки расскажите, что это за законопроекты, чтобы мы сами уже рассудили, помогут они или нет.
В. МИЛОВ На самом деле ключевой элемент этого пакета это, конечно, базовый закон об электроэнергетике. Он, во-первых, очень большой, и он описывает всю систему отношений в отрасли. А во-вторых, он устанавливает и все те принципы, которые сформируют стабильность режима в отрасли, как для инвесторов и производителей электроэнергии, так и для потребителей. Безусловно, все будут знать, на каких принципах система работает, кто за что отвечает, и в этом законе все это описано достаточно подробно. Там есть еще несколько законопроектов, цель которых это приведение существующей правовой базы в соответствии с моделью, заложенной в проекте закона об электроэнергетике. Это поправки в действующий закон о государственном регулировании тарифов на электро- и теплоэнергию. Это поправки в действующий закон о естественных монополиях, поправки в гражданский кодекс, в закон об энергосбережении. И все эти проекты направлены на приведение сегодняшней правовой базы регулирования энергетики в соответствии с той картинкой мира, которая описана в законе об электроэнергетике.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ А что, сегодня это, на Ваш взгляд, не отрегулировано настолько?
В. МИЛОВ А сегодня действующие законы только фрагментарно регулируют энергетику, где-то говорят о тарифах, причем в очень фрагментарном виде, где-то говорят о договоре энергоснабжения, причем в сегодняшней редакции это больше вопросов вызывает, чем ответов. И в этом плане недостаток сегодняшней правовой базы это отсутствие системного акта, который описал бы всю картинку.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ Так в чем заключаются основные противоречия сегодня?
В. МИЛОВ Противоречия между чем?
А. ДЫХОВИЧНЫЙ Не отрегулировано, значит, возникают противоречия. Если нет закона, то они должны возникать автоматически.
В. МИЛОВ 90% отношений в отрасли, в первую очередь, отношения между субъектами отрасли и государством не регламентировано законодательно. Например, сегодня существует у нас централизованное диспетчерское управление единой энергетической системы. Так вот, у нас ни одного нормативного акта даже нет, не то что закона, который описывал бы принципы работы диспетчера и обязательность выполнения его команд. А по действующему гражданскому праву обязательность выполнения команд диспетчера должна устанавливаться законом. То есть, условно говоря, это все держится исключительно на корпоративных процедурах, и том, что все входят или в РАО ЕЭС, или в "Росэнергоатом". Сегодня, если кто-то захочет не выполнить команду диспетчера, он сможет это спокойно сделать.
-
А. ДЫХОВИЧНЫЙ Мы остановились, я так понял из Ваших слов, на телефонном праве, которое действует сегодня. Да?
В. МИЛОВ Абсолютно так.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ И законы каким-то образом отменят это телефонное право, Вы так надеетесь, по крайней мере. Все-таки объясните, почему они отменят его, что это за закон такой.
В. МИЛОВ Потому что те, кто профессионально работают с отраслью, и как стратегический инвестор, и как производители, и как потребители они ждут стабильности, того, что вместо телефонного права, о котором я и Вы только что сказали, появятся правила игры, нарушить которые не сможет никто. Даже если это будет очень нужно, исходя из целесообразности момента. Например, никто не сможет диктовать частной компании, что ей нужно отпускать определенное количество электроэнергии по определенному тарифу, потому что чиновнику вдруг это захотелось. Это значит, что инвестор сможет планировать свой инвестиционный план таким образом, что он будет знать о доходности, какие сроки возврата капитала будет иметь его инвестиционный проект. Это значит, что он не будет сталкиваться с условиями, когда в абсолютно непредсказуемом режиме его компанию, ту станцию, которую он построил, будут заставлять работать неизвестно на кого и неизвестно, получит ли она за это какие-то средства.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ А это значит, что потребитель не будет застрахован, в первую очередь частные потребители, то есть люди не будут застрахованы от повышения цен?
В. МИЛОВ Тут есть вторая сторона медали, очень важная, которая является одной из двух принципиальных целей правительственной программы реформ. Создание конкуренции и предоставление потребителю права выбора именно тех компаний, которые могут предложить ему лучшие, более стабильные, более дешевые условия поставок электроэнергии. Мы сегодня знаем, что наш энергетический сектор весь, тотально является монополией, что, как мы знаем с точки зрения рынка, абсолютно неправильно, и другие страны уже через это прошли, даже наши соседи по СНГ, которые давно реформу провели у себя. И мы сегодня знаем, что наш Гражданский кодекс очень жестко привязывает потребителей электроэнергии к обязанности покупки ее у тех, к чьим сетям он подсоединен. Суть реформы и суть закона в том, чтобы освободить потребителя от этого крепостного права и дать ему право на гражданско-правовых условиях и на своем риске, но выбирать того поставщика, которого он считает наиболее приемлемым по цене и качеству.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ То есть будет не "Мосэнерго", а будет... может быть, и будет "Мосэнерго", но будет еще кто-то в Москве, если мы говорим о Москве, на Дальнем Востоке, если мы говорим о Дальнем Востоке, в Омске и т.д.? То есть будут еще какие-то компании, которые поставляют электроэнергию непосредственно потребителю?
В. МИЛОВ Да. "Мосэнерго" будет, но появится возможность заключать договора не только с "Мосэнерго", а, если вы найдете другого поставщика, который сможет вам поставить электроэнергию по устраивающей вас цене и устраивающего качества, пожалуйста.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ "Почему Вы не говорите о том, что эти законы практически определяют процедуру приватизации РАО "ЕЭС России?" И какой процент акций получит руководство РАО и сотрудники министерства?" вопрос от Сергея.
В. МИЛОВ На самом деле это не совсем так. Во-первых, приватизация РАО "ЕЭС России" в этих законах является не самым существенным элементом и не самым концептуальным. Тем не менее, она требует законодательного урегулирования, она там отражена. Там есть процедуры, которые описывают порядок передачи существующих активов РАО "ЕЭС России" как в прямую собственность государства, так и в собственность других акционеров РАО "ЕЭС".
А. ДЫХОВИЧНЫЙ А отношение РАО "ЕЭС" и, если можно, лично Анатолия Чубайса к законопроектам, которые на неделе должны будут обсуждаться в ГД в первом чтении?
В. МИЛОВ У нас идет с ним достаточно непростая дискуссия на эту тему. Мы только что приехали с заседания парламентских слушаний СФ, где выступал Анатолий Борисович с некоторой критикой в адрес этих законов.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ Что ему не нравится?
В. МИЛОВ Ему не нравится то, что там не на 100% присутствуют рыночные отношения и есть достаточно большое число ограничений и элементов, связанных с сохранением государственного регулирования.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ То есть он считает, что слишком слабые законы, нужны еще более..?
В. МИЛОВ Он считает, что слишком слабые не законы, а концепция, которая все-таки предполагает сохранение регулирования как инструмента в достаточно серьезном его приложении. И моя оценка, что 50% энергетики по-прежнему, даже с принятием законов и введением рынка после 2004 года, когда вступят все эти законы в силу, продолжат регулироваться. Анатолию Борисовичу, видимо, хотелось бы, чтобы степень либерализации была большей. Но, еще раз повторю, что наша задача состоит не в том, чтобы тотально снять регулирование, а в том, чтобы там, где регулирование нужно, его предельно регламентировать, чтобы не допустить произвола чиновников.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ То есть чтобы, в первую очередь, привлечь инвестиции?
В. МИЛОВ Да, сформировать стабильный рынок.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ "А для чего вам необходимы инвестиции со стороны, когда прибыль за год составляет 1,5 млн. долларов при не самой хорошей системе сбора доходов?" считает Владислав.
В. МИЛОВ 1,5 млн. долларов это, конечно, очень хорошо, но потребность в инвестициях сегодня составляет от 4 до 5 млрд. в год, не меньше, если не 6. Есть такая планка минимальная, где-то от 4,5 до 5 млрд., и если нам ее не достичь, то мы действительно можем, может быть, не к 2004 году, но несколько позже столкнуться с дефицитом энергетических мощностей. А на самом деле реальная адекватная оценка инвестиционных потребностей энергетики составляет где-то 6 млрд. долларов в год. Это оптимистичный вариант. Поэтому 1,5 млн. это, конечно, хорошая прибыль. И больше всего, она вся практически тратится целевым образом на инвестиции уже сегодня, но не хватает ее.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ От Виктора вопрос. Весь читать не буду, очень длинный, но суть вопроса заключается в следующем. Как так получилось, что износ оборудования составил свыше 71%? Куда же делась амортизация, и, вообще, куда смотрели раньше?
В. МИЛОВ На самом деле, вопрос не в том, куда делась, а вопрос в том, что если у отрасли отсутствуют условия для нормального развития в условиях рынка, то получается так, что всегда, когда нам нужны какие-то капитальные вложения, мы идем или к бюджету, или пытаемся все это включить в тариф, что является достаточно серьезной нагрузкой на потребителя, вместо того, чтобы идти на финансовый рынок. У нас из-за отсутствия, в том числе, законодательной базы не было возможности идти на финансовый рынок и брать там взаем деньги. Я же уже говорил о том, что сегодня заемные инвестиции это меньше 4%. Когда они появятся, соответственно, мы сможем преодолеть тот кризис старения основных фондов, который есть, не за счет бюджета и не за счет потребителей, а прибегая к нормальным инвестиционным механизмам.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ Николай продолжает вопрос. "Сколько за последние 10 лет после развала СССР было построено новых электростанций? Назовите, пожалуйста, цифру".
В. МИЛОВ Сейчас можно говорить о том, что закончены вводом где-то порядка шести электростанций, в той или иной степени. Но, тем не менее, существенно вводы мощностей упали после распада СССР. И связано это, в первую очередь, с объективной картинкой. В том, что спрос на электроэнергию существенным образом упал из-за спада в промышленности. В том, что отрасль недореформированная и по-прежнему монопольная не могла эффективно, по природе расходовать средства. Я действительно должен сказать, что на самом деле по проекту Богучанской ГЭС, которую начали строить где-то в 80-е годы, если бы там вложили денег в строительство ровно столько, сколько по проекту было запланировано, то можно было бы говорить о том, что ее ввели бы в действие в 2003 году. А на самом деле в результате того, что монопольная структура отрасли не предполагала эффективного расходования денег, мы можем ожидать это не раньше конца 2005 года.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ Борис Александрович спрашивает: "Каким образом простой москвич может выбрать другую компанию, поставляющую электроэнергию, при наличии единственной поставляющей сети?" Это, я так понимаю, камень в огород Анатолия Борисовича.
В. МИЛОВ Концептуально это выглядит таким образом, что один договор, где вся комплексная услуга по энергоснабжению оказывается одной компанией, просто разделяется на два. Это договор покупки электроэнергии и договор с сетью на оказание услуг ее передачи. Если быть честным, то технически мы понимаем, что это просто нереализуемо, чтобы каждая квартира смогла покупать. Но на самом деле давайте говорить о том, что квартиры и население у нас потребляет где-то порядка 10% электроэнергии в России, а промышленные предприятия, которые потребляют 50% электроэнергии, смогут реально выбирать поставщиков, уже в самое ближайшее время.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ Очень важно, чтобы у промышленности была электроэнергия, кто бы спорил. Но очень важно, чтобы у потребителя была а) дешевая, б) гарантированная электроэнергия в больницах. Больницы могут выбирать?
В. МИЛОВ Первое. Концепция реформ как раз предполагает то, что в зарубежной практике называется, если приближать перевод к реальности, "услугой последней надежды". Это услуга, гарантирующая поставщика. То есть на каждой территории (может быть, территорий будет несколько в рамках субъекта федерации) будет существовать структура, которую мы называем "гарантирующий поставщик", у которой будут более сложные условия ведения бизнеса, и она будет обязана поставлять энергию каждому, кто к ней обратится. Это первый момент. А второй момент я выскажу сейчас свою точку зрения по поводу больниц и стратегических объектов. На самом деле, во всем мире существует практика развития автономных источников электроснабжения. Это то, что отчасти делается в России, но, на мой взгляд, недостаточными темпами. Это небольшой сектор по потреблению, это меньше 10%. И здесь имеет смысл говорить о том, что давайте развивать автономные системы электроснабжения, чтобы никто на больничных койках и операционных столах не умирал, чтобы не отключали воинские части, которые на боевом дежурстве. Но не надо заставлять частные компании бесплатно в неограниченном количестве поставлять им электроэнергию.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ А что касается поставляющей сети, она остается единой?
В. МИЛОВ Здесь есть две составляющие, в этом вопросе. Первая это та сеть, которая формирует основу для единого рыночного пространства. Она у нас в проекте называется "единая национальная электрическая сеть". У нее будет единый оператор, федеральная сетевая компания. Что касается распределительных сетей, условно говоря, ниже 330 киловольт, фактически будет множество распределительных компаний, оперирующих этими сетями. Единственное, что им будет запрещено участвовать в купле-продаже энергии, они будут ограничены услугами по ее передаче, как мы это сделали 4 года назад с местными газораспределительными сетями.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ Ольга нам предлагает представить, что инвестиции пошли. Вопрос заключается (я немножко расширяю Ваш вопрос, Ольга) в том, куда пойдут, в первую очередь, инвестиции. "Почему нельзя начать строить за счет инвесторов новые станции?" предлагает Ольга. А вообще, куда пойдут деньги, в первую очередь?
В. МИЛОВ Первое, почему нельзя за счет инвесторов строить. Очень простой ответ. Есть очень много потенциальных инвесторов, которые хотят вкладывать деньги в российскую энергетику, но не могут, потому что слишком большие риски, в первую очередь связанные с тем, что нет законодательной базы. А вот куда... на самом деле существует целая масса форм возможного приложения инвестиционной активности. В первую очередь, конечно, в строительство производственных мощностей.
А. ДЫХОВИЧНЫЙ То есть электростанций?
В. МИЛОВ Да, электростанций. И, собственно говоря, динамику их старения мы как раз и демонстрируем, когда показываем эти два графика, когда стареющие мощности выбывают быстрее, чем вводятся новые. И это то, что называется "путем к кризису", мы хотим преодолеть и отсрочить как минимум. В первую очередь, нам хотелось бы видеть инвестиции в электростанции. Второе, существенным элементом является расшивка сетевых ограничений в России, которые даже в европейской части присутствуют в большом объеме. Я должен сказать, что понятие "единая энергетическая система" на самом деле немножко лукавое, потому что у нас единая система резерва, но сетевых ограничений даже в центре России очень много. На их расшивку тоже пойдут инвестиции. Мы рассчитываем, что инвестиции пойдут и в местную энергетику. Мы даже оцениваем ее инвестиционный потенциал как больше 50%. Потому что там в абсолютном выражении нужно меньше средств, и там ближе к сбыту ситуация, и ближе к деньгам потребителей.
В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" был Владимир Милов - зам. министра энергетики РФ.