Реформа государственного управления - Евгения Альбац, Павел Кудюкин - Интервью - 2001-08-14

14 августа 2001 года

В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" независимый журналист Евгения Альбац и Павел Кудюкин, директор Центра проблем государственного управления ГУ-ВШЭ.

Эфир ведет Нателла Болтянская.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Сегодня в совместной дискуссии "Эхо Москвы" и Государственного университета "Высшая школа экономики" принимают участие Евгения Альбац и Павел Кудюкин, директор Центра проблем государственного управления Государственного университета "Высшая школа экономики". Добрый вечер. Итак, наша сегодняшняя тема это реформа государственного управления. Однажды Аркадий Иванович Вольский в эфире "Эхо Москвы" провел очень неприличную аналогию если в публичном доме плохо с клиентурой, надо немедленно менять девочек. Как вы относитесь к такой поговорке?

П.КУДЮКИН: Тут как раз ситуация обратная, с моей точки зрения. Потому что просто поменять людей, не поменяв систему, в которой они работают, значит, ничего не изменить, или даже ухудшить ситуацию, поскольку порушатся имеющиеся связи. А особенность нашего госуправления как раз в том, что у нас очень многое строиться на неформальных личных связях, что, кстати, делает систему очень неустойчивой. Поэтому тут надо начинать с другого не девочек менять, а все-таки мебель.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Евгения Марковна, Ваш взгляд?

Е.АЛЬБАЦ: Я про девочек не знаю, но думаю, что система государственной службы, которая отсутствует у нас в отечестве, совершенно порочна. Она делает эффективных чиновников еще более опасными и для общества, и для экономики. Я думаю, что все происходящие сегодня реформы зайдут в тупик, если не будет проведена кардинальная административная реформа.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: В чем она должна заключаться?

Е.АЛЬБАЦ: Я думаю, что об этом лучше говорить Павлу Михайловичу, который в этом вопросе специалист.

П.КУДЮКИН: Я, наверное, начну с подтверждения того, о чем говорила Евгения. Приведу такой афоризм: "В плохо работающем механизме хорошая деталь бесполезна и даже вредна". Это как раз та ситуация, когда эффективно работающий чиновник в механизме, порочащему по принципам своего функционирования, может нанести обществу больше вреда, чем неэффективный.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Давайте начнем от печки. В чем, по-вашему, признаки эффективного государственного управления?

П.КУДЮКИН: Прежде всего, начнем с того, что государство обслуживает общество. Граждане это понимают с трудом. Для нас государство скорее, что-то, стоящее над нами. Еще хуже это понимает само государство в лице своих представителей.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Женя, Ваш взгляд на эту проблему?

Е.АЛЬБАЦ: В этом-то и заключается беда. У нас все время говорят о некой вертикале управления, у нас все время говорят о неком сильном государстве, у нас произносят разные другие, совершенно бессмысленные слова все, начиная с президента и заканчивая теми, кто ему поддакивает, - при этом совершенно не понимая, что государство - это наемные работники, содержание которых оплачивается из кармана налогоплательщиков, то есть, общества. И, неслучайно, это называется "государственная служба", а не "государева служба". Это люди, которые служат тем, кто им за это платит деньги.

П.КУДЮКИН: Более того, в английском языке это называется "паблик", что означает "общественная" служба. Она ориентирована на публику.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Хорошо. Уважаемые гости, в чем, на ваш взгляд, признаки того, что сегодняшнее государственное управление неэффективно? С моей точки зрения, фраза о том, что государство должно служить людям, а не наоборот, общая.

П.КУДЮКИН: Есть много примеров. Давайте начнем с самого мелкого. То, что наше государство во всех его проявлениях крайне не клиенто-ориентированно, проявляется в любом муниципальном учреждении. Мест, специально оборудованных для посетителей, нет. Информация размещена на каких-то не слишком удобных стендах.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Если продолжить список, можно упомянуть, что угодно, начиная сантехника, вызвав которого, вы вынуждены сунуть ему какие-то денежки. При возможности отдать ребенка в государственную или частную школу понятно, какую возможность вы выберете. При возможности воспользоваться частной медициной или районной медициной понятно, какую возможность вы выберите. И итогом возникает один вопрос: за что мы платим налоги? Но механизма регулировать этот процесс у нас нет. Так?

П.КУДЮКИН: Механизм вроде бы есть, но он очень опосредован. Мы еще несовершенны, но уже становимся обществом и государством боле менее демократичным. Мы кого-то избираем, но ясно, что на конкретного чиновника это воздействует очень слабо. Эта проблема, действительно, должна начинаться с политического выбора наших представителей президента, депутатского корпуса, правительства. Чтобы начать менять эту систему.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Женя?

Е.АЛЬБАЦ: Система фундаментально непрозрачна. Любой, кто хоть немножко занимался российской бюрократией, знает, что там все большой секрет и большой обман. Вранье все цифры. Зарплаты, льготы, информация. Все построено на лжи. При этом все это знают. Минфин знает, что, на самом деле, зарплата не такая, как о ней говорят, и численность не такая, как о ней говорят. Все знают, что бюджет, который записан для министерств и ведомств в приложении к федеральному бюджету имеет некоторое отношение к реальности. Все знают, что министерства и ведомств, особенно близкие к Кремлю, министерствами и ведомствами, на самом деле, не являются. На самом деле, это коммерческие структуры, которые соответственно себя ведут на рынке, как агрессивный бизнес. Все знают о том, что как при советской власти была разрешена коррупция, так и сейчас со всей этой бесконечной болтовней на тему, как у нас начали бороться с олигархами, существует та же самая разрешенная коррупция. То есть, вся система государственной власти в России в базисе построена на лжи непрозрачной. Это значит, что мы платим налоги, а эти люди берут наши деньги и потом показывают нам большой кукиш. У нас существует одна база данных для своих, в другая для общества. Одни компьютеры для выхода во внешний мир, а другие для работы в министерствах. Один Интернет Государственной Думы существует для всех, а другой, закрытый, существует внутри.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: И сразу вопрос, Женя, персонально к Вам. Вы журналист, который сейчас говорит об этом в прямом эфире, и с одной стороны, слава Богу, нет опасности, что когда эфир закончится, с Вами произойдет какая-нибудь неприятность, а с другой стороны, а воз и ныне там. То есть, бесполезно вообще что-либо делать?

Е.АЛЬБАЦ: Понимаете, система уже выстроилась так, и мы помогали в этом

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Каким образом Вы в этом участвовали?

Е.АЛЬБАЦ: Как журналисты. Мы безобразно поучаствовали в выборах 1996 года, мы знали, что народ голосует за человека, который в это время лежит с инфарктом, мы допустили, что после этого страной управляли никем невыбранные люди. Мы все это знали. Эти же люди внесли в Кремль Путина. Мы же голосовали за Путина, зная что у этого человека нет никакой программы, и до сих пор мы не знаем этой программы. Потому что послание президента в один год не соответствует посланию президента в другой год. Потому что, с одной стороны, принимаются дореволюционные законы, с другой стороны, создаются суперведомства как ЕТО. Или как вчера, когда президент подписал указ о создании супер радиотелевещательной корпорации, которая дает преференции государственным компаниям и ставит в абсолютно неравные условия на рынке компании, которые не являются государственными. Какая, к чертовой матери, дебюрократизация, если при этом все наши либералы вопят: "Больше государства"!

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Таким образом, возникает ответный вопрос, с которого мы начали, - как сделать государственное управление эффективным? Ждать выборов-2004, и быть ответственными?

П.КУДЮКИН: Наверное, ждать слишком долго, да еще без гарантий, что удастся воздействовать. Но, в конечном счете, ситуация, о которой говорила Евгения, еще хуже, потому что у них и для себя нет достоверной информации. Они не знают всего, и это один из аргументов, по которым можно воздействовать на того же президента в том, что нужно срочно начинать менять ситуацию.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: С чего?

П.КУДЮКИН: С той же проблемы прозрачности. Действительно, когда система столь непрозрачна, это опасно для нее самой, потому что она неуправляема. И президент, если он не хочет просто отсидеть срок и потом второй, а хочет что-то реально сделать, должен это понять. Это первый момент нужно начать разбираться с этой информацией: сколько у нас на самом деле чиновников, сколько денег тратится на госуправление. Этого действительно никто не знает, даже Минфин.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Нас просят объяснить, что такое эффективный чиновник?

Е.АЛЬБАЦ: Эффективный чиновник это хороший учитель. Это чиновник, у которого есть функция, которую он обязан выполнить в отведенное ему для этого время и получить результат. Он ограничен некими флажками, за которые он не должен выходить. Он точно знает, какова иерархия подчинения. Это, кстати, еще одна проблема. Никакой иерархии в государственном аппарате нет. Все эти министры и зам.министры это относительные вещи. Связи там не вертикальные, а вертикальные, горизонтальные, диагональные и хрен знает еще какие.

П.КУДЮКИН: Я бы сказал так: не как в нормальной ткани, а как в войлоке. Волокна перепутаны самым непредсказуемым образом. Действительно, неформальный вес чиновников совершенно не соответствует их формальному месту в той самой иерархии. Даже если мы посмотрим те несовершенные данные, которые публикует "Независимая газета" по влиянию политиков, там видно, что влияние совершенно не зависит от формального места. То есть, рядовой министр может быть более влиятельным, чем вице-премьер, и так далее. Система неупорядочена.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Вопрос, который мы предлагаем обсудить нашим слушателям с помощью интерактивного голосования звучит так: можно ли заставить работать государственного чиновника в России? Если вы считаете, что да 995-81-21, если вы считаете, что нет - 995-81-22. Напомню, что для москвичей голосование бесплатно. А вы что думаете по этому поводу?

Е.АЛЬБАЦ: Я считаю, что это неправильно поставленный вопрос очень многие государственные чиновники много и тяжело работают. И, между прочим, если вы посмотрите статистику, вы увидите, что, в основном, это женщины. Они работают очень много, поэтому это не совсем так Вопрос ведь не в том, чтобы они работали. Мне иногда кажется, что было бы лучше, если бы они вообще не работали. Я не очень понимаю, зачем они работают. Я не очень понимаю, зачем им нужны министерства, когда очевидно, что это функция бизнеса. Я совершенно не понимаю, зачем у нас притом, что 70 % экономики находится в частных руках, существуют огромные министерства, которые занимаются регулированием экономики. С моей точки зрения, лучше бы они не работали.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Но я так понимаю, что нами в понятие "работать" вложено понятие "работать эффективно".

П.КУДЮКИН: И не просто эффективно, а работать в интересах общества. Здесь все-таки первый вопрос - для чего работать. Наша беда состоит в том, что у нас очень плохо определены функции государства. Может быть, последний пример. Сейчас довольно много шума о создании единого тарифного органа для регулирования цен естественных монополий, и при этом совершенно не понятно, по каким правилами эти тарифы должны устанавливаться. Все знают, но пока ничего не делают, о безобразном состоянии информации в этих естественных монополиях. То есть, мы сначала создаем орган, а потом уже начинаем думать, а как же он должен работать. Это вообще наша беда в госуправлении - мы сначала кому-то что-то поручаем, а потом начинаем думать, а что мы собственно поручили. Но я хочу сказать, что это некоторое преувеличение. Даже в экономике, где большая часть продукции производится частными производителями, всегда есть какое-то государственное регулирование. Да, есть некоторые виды деятельности, которые не могут быть осуществлены полностью свободно. Есть виды деятельности, которые с точки зрения рынка невыгодны, но обществу нужны. Здесь проблема немножко в другом.

Е.АЛЬБАЦ: Тем не менее, я возражу. История государств послевоенного периода показывает, что там, где государство уходило, как это было в Англии при Тэтчер, как это сейчас происходит в Швеции, там экономика начинала работать значительно эффективнее. Конечно, это мечта человечества чтобы с рождения и до старости его водили за руку, катали в коляске, кормили с ложечки, а он только пописать сам ходит. Инфантилизм на любом уровне приводит к очень плачевным результатам. Проблема России, с моей точки зрения, заключается в том, что у нас бюрократическое государство. Оно имело разные маски: абсолютная монархия, социализм с вариантами ленинизма, сталинизма, брежневизма но это всегда было бюрократическое государство, которое проедало экономику, проедало ресурсы, давило всякие инициативы снизу. К сожалению, сейчас, через 10 лет реформ, мы к этому опять вернулись.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Павел?

П.КУДЮКИН: Уход может пониматься по-разному, но все равно есть проблема правил игры, и их установление дело государства. Другой вопрос, что у нас, и у той же самой Западной Европы в послевоенный период, было многое из того, чтобы я назвал ручным управлением. Когда государство что-то переключает вручную, это очень плохо. Вопрос не в том, больше государства или меньше государств, вопрос в том, каким образом оно вмешивается.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: У нас завершено голосование, за несколько минут нам позвонило 597 человек. Каких вы ждете результатов?

Е.АЛЬБАЦ: Понятно, какие будут результаты при всей любви населения к чиновникам. Мы же воспитаны на Салтыкове-Щедрине, на Островском. Между прочим, я бы в Кремле посоветовала бы изучить "Историю города Глупова" и пьесы Островского. Их потрясающе полезно читать. Но они книжки не читают.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: А цифры назовите?

Е.АЛЬБАЦ: 80 % сказало "нет, нельзя".

П.КУДЮКИН: А я думаю, что процентов 90.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: 79 % сказали "нет, нельзя", с чем я Вас, собственно, и поздравляю, а 21 % сказал "да, можно". К этому 21 % мне хотелось бы обратиться и спросить как, для чего и каким образом?

Е.АЛЬБАЦ: Только одним способом. Прежде всего, надо четко понять, какие функции выполняет государство. Надо провести аудитфункции, причем как на макроуровне, так и на микроуровне. Надо произвести аудитфункции в каждом министерстве, в каждом отделе. Это тяжелая исследовательская работа, и ее надо сделать. Только после этого, определив, какие функции де-факто существуют, и какие функции государство, на самом деле, способно нести на себе и способно выполнять, только после этого надо проводить административную реформу. Потому что все эти глупости надо забыть, это серьезное дело. И самое опасное проводить неподготовленную административную реформу. Это приведет только к увеличению коррупции, к еще большему обману, это приведет к тому, что с мест будут рапортовать еще больше вранья, и соответственно, у власти опять будут проблемы с информацией, как это было в годы советской власти, и результат будет нулевой.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Прежде чем я адресую этот вопрос Павлу Михайловичу, я хотела бы задать Вам вот какой вопрос. Женя, как Вы считаете, можно ли что-нибудь взять на вооружение из того, чем оперировала советская власть?

Е.АЛЬБАЦ: Нет, нельзя. Я знаю, что сейчас администрация президента заказывает записки о том, как работал ЦК КПСС, как работал Совет министров. Нет, принципиально нельзя, потому что советское государство существовало в условиях плановой экономики. Это государство, которое было недемократическим, которое было ориентировано на элиту, а не на граждан, которое считало возможным распоряжаться жизнью, судьбой, кошельком сограждан. Ни в коем случае этого делать нельзя. И самое главное: Советский Союз к 1990 году был абсолютным банкротом. Мы не могли оплачивать собственный суверенный долг. В Сбербанке не было денег, когда пришло правительство Гайдара. Во "Внешэкономбанке" не было денег. Это результат той системы управления.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Павел Михайлович?

П.КУДЮКИН: Действительно, начинать надо с анализа тех функций, которые реально выполняются государством, и с тех, которые нужно выполнять. У нас интересная ситуация: с одной стороны, у нас есть масса функций, которыми государство активно занимается, хотя не должно, а есть функции, которыми государство как раз должно заниматься, но не занимается. И это, прежде всего, касается тех самых правил игры охраны правопорядка, и так далее. Это как раз одна из самых коррумпированных сфер деятельности.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Мне очень понравилась Женина идея по поводу повсеместного аудита.

Е.АЛЬБАЦ: Это очевидная вещь, и опять же, это не я придумала. Проводилась реформа административной системы в Новой Зеландии, проводится реформа административной системы на Тайване, проводилась реформа во Франции, в Англии

Н.БОЛТЯНСКАЯ: А откуда мы возьмем наблюдающих за наблюдателями?

Е.АЛЬБАЦ: Это работа исследовательских центров. Возьмите хотя бы Павла Михайловича, который, объединив усилия пары центров, просто проведет исследования. Это хорошая научная работа, которую надо делать.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Сообщение на пейджер "Еще в 5-м классе нас учили, что государство - аппарат подавления. Его функция защита своих интересов, своих территорий и подавление

Е.АЛЬБАЦ: Ребята, перестаньте читать Ленина. Это "Государство и революция" Ленина. Прочтите лучше "Государство эволюции" Гайдара это значительно лучше.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: И последний вопрос. Так когда же мы увидим небо в алмазах?

Е.АЛЬБАЦ: Я не думаю, что в ближайшее время мы увидим изменения. Нельзя одной рукой объявлять о дебюрократизации, а другой рукой создавать ведомства типа ЕТО или этой радиовещательной корпорации. Не бывает.

П.КУДЮКИН: У меня тоже особого оптимизма, к сожалению, нет. Здесь главная проблема в том, что у нас опять-таки проблема реформы государства опять воспринимается только, как проблема государства. Государство живет без давления со стороны общества, а как раз во всех примерах, о которых говорила Евгения (про успешные реформы государства), было мощное общественное давление. Была не просто глухая неудовлетворенность государством, как у нас, а активно выражавшаяся. Звучало политическое требование: государство нужно реформировать. У нас такого требования не звучит, и граждане привыкли жить в стороне от государства. Мы сами по себе, государство само по себе. Мешает, конечно, но мы приспособились.

Е.АЛЬБАЦ: Кстати, пример. В Швеции столкнулись с проблемой государственных расходов. Надо было решить, что сокращать социальные расходы или армию. Шведы сократили на 50 % армию. Что делаем мы? Мы сейчас развиваем оборону. Поэтому люди, которые сейчас так поддерживают идею возрождения могучей России, пусть задумаются что будут есть наши пенсионеры? Это не бездонный карман. Надо принимать решение либо армия, либо пенсионеры.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Евгения Альбац и Павел Кудюкин, директор Центра проблем государственного управления Государственного университета "Высшая школа экономики" в прямом эфире "Эхо Москвы".