рассмотрение в Госдуме законопроекта о борьбе с отмыванием средств, полученных нелегальным путем; - перспектива создания органа финансово - Александр Шохин - Интервью - 2001-06-27

27 июня 2001 года

В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" Александр Шохин, председатель комитета Госдумы по кредитным организациям и финансовым рынкам.

Эфир ведет Ольга Бычкова

О.БЫЧКОВА: Государственная Дума решила сегодня перенести на 4 июля рассмотрение во втором чтении законопроекта о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем. Этого сегодняшнего рассмотрения ждали и много говорили об этом законопроекте, речь идет о так называемом отмывании грязных денег, которому пытается противостоять государство. И сегодня законопроект в очередном чтении принят не был. Почему это произошло и собирается ли Россия в дальнейшем заниматься борьбой с грязными деньгами - все эти вопросы мы сейчас выясним у Александра Шохина.

А.ШОХИН: Конечно, Россия собирается заниматься борьбой с отмыванием грязных денег, такие обещания были даны на самом высоком уровне. В частности, на встрече на высшем уровне в прошлом году на Окинаве президент Путин такие обещания дал своим коллегам по Большой восьмерке. И кроме того, год назад в июне 2000 года специальная международная организация по борьбе с отмыванием грязных денег, она коротко именуется в английской аббревиатуре "FATF", приняла решение о включении России в черный список стран и территорий, не сотрудничающих с международным сообществом в деле борьбы с отмыванием денег. И основанием для такого решения было отсутствие в России национального законодательства, которое направлено на борьбу с отмыванием денег.

О.БЫЧКОВА: Россия оказалась в компании с какими-то малоизвестными островами.

А.ШОХИН: Да, там был список из 15 стран, в основном это были оффшорные законы островные, хотя и несколько государств, таких, как Лихтенштейн, Израиль, было. Эта же комиссия на прошлой неделе еще раз подтвердила факт отсутствия в России законодательства на эту тему, хотя при этом зафиксировала, что Россия делает определенные усилия в этом направлении. В частности, была ратифицирована конвенция Совета Европы на эту тему, и закон правительством был внесен в Государственную Думу и прошел первое чтение. Но, тем не менее, с формальной точки зрения ситуация с законодательством ровно такая, как и год назад. Национальных законов, регулирующих официально эту борьбу с отмыванием грязных денег, еще нет, они не приняты Думой, они не рассмотрены Советом Федерации, не подписаны президентом, и более того, нет органа, который мог бы координировать работу по борьбе с отмыванием денег, и не предусмотрено адекватное финансирование этого органа. Поэтому мои контакты собственные с организацией "FATF", которые на прошлой неделе имели место (мне пришлось специально подъехать с группой депутатов в Париж, где штаб-квартира этой организации находится), эти контакты показали, что от нас ждут, что мы до встречи в верхах в Генуе (она состоится в районе 20 июля этого года) - до этой встречи желательно иметь подписанные президентом законы, а к сентябрю желательно, чтобы был уже функционирующий орган по борьбе с отмыванием денег и адекватное его финансирование. Тогда в сентябре мы будем иметь реальную возможность быть вычеркнутыми из черного списка. Если всего этого не будет, то нам уже прогнозируют, что мы не только останемся в черном списке, но и против нас и ряда других стран, которые в этом черном списке более года сидят, - против них будут приняты так называемые контрмеры, попросту говоря, санкции, связанные с блокированием или неоткрытием счетов российских банков и компаний за пределами России. Поэтому, конечно, график напряженный. И российское правительство, и президент, и Дума заинтересованы в том, чтобы как можно быстрее принять закон. Но нам нужен не закон с таким названием громким, чтобы нас погладили по головке. Нам нужно иметь работающий закон и такой закон, который, скажем, не навесит колпак над всем бизнесом, над всеми гражданами, когда у нас гарантии не будет в том, что соответствующие уполномоченные органы занимаются именно борьбой с отмыванием доходов, а вовсе не контролем всех финансовых операций. Поэтому мы предложили правительству, я имею в виду депутатов комитета по финансовым организациям и финансовым рынкам, несколько компромиссов. Первый компромисс исключить из сферы действия этого закона налоговые, валютные и таможенные преступления. Это не значит, что мы не собираемся бороться с этими преступлениями. Но есть специальные статьи Уголовного кодекса, есть валютное законодательство и налоговое, которое предусматривает ответственность за уклонение от уплаты налогов, неуплату таможенных пошлин, невозврат валютной выручки и т.д. И эти преступления нельзя квалифицировать как отмывание, такое же отмывание, как, скажем, попадание наркоденег или денег от мафиозной деятельности, связанных с проституцией организованной, связанной с незаконной торговлей оружием и т.д. Если для доходов, которые связаны с неуплатой налогов, главная наша задача - их легализовать, заставить тех, кто когда-то уклонялся от налогов, заплатить налоги и жить спокойно, то в случае с преступной деятельностью главная для нас задача не дать деньгам от этой деятельности, доходам от нее попасть в легальную, официальную банковско-финансовую систему. Настолько различные задачи, что нельзя их смешивать в одну кучу или делать предметом регулирования одного закона. До последнего буквально дня правительство возражало против этой схемы, и пришлось привести в качестве аргумента позицию международной организации по борьбе с отмыванием денег, которая согласилась с нашей позицией в том, что действительно это две разные сферы регулирования и лучше на первом этапе России заняться борьбой с тяжелыми преступлениями криминального классического свойства и отмыванием денег от них. Правительство уже сегодня, вице-премьер Кудрин об этом заявил, готово пойти навстречу депутатам. Вторая вещь, более, на мой взгляд, сложная, по которой нам пока что не удается договориться, касается она возложенного на банки и другие организации этим законом, его проектом, обязанностей - обязательство по донесению обо всех подозрительных сделках.

-

О.БЫЧКОВА: Александр Николаевич начал рассказывать о том, в чем, собственно, смысл противоречий между правительством и Государственной Думой по этому вопросу. Вы начали говорить о том, какие обязанности возлагаются на банки и кредитные организации в законопроекте.

А.ШОХИН: Не только на банки и кредитные организации, но на довольно длинный перечень организаций, которые осуществляют сделки с денежными средствами и имуществом. Так вот, эти организации обязаны сообщать специальному уполномоченному органу обо всех своих подозрениях в том случае, если есть все основания полагать, что та или иная сделка связана с отмыванием грязных денег. И нам кажется, что было бы правильным в законе перечислить признаки этих подозрительных сделок и операций. И сделать это непросто, безусловно, но без этого очень опасно предоставлять тем или иным организациям право стучать во всех случаях, когда им взбредет в голову. Можно стучать и на конкурентов, и на неугодных людей, и было бы правильно зафиксировать основания для сообщения о подозрительных сделках. Кстати сказать, я тоже обсуждал эту тему с представителями международной организации "FATF", они согласились с тем, что было бы идеально, если бы в законе были бы основания для сообщения о подозрительных операциях в вышестоящие уполномоченные органы. Другое дело, что сделать действительно это не так просто. Есть такой хилый компромисс, который мог бы выразиться в том, что банки и другие организации сообщают о подозрительных сделках при условии, что основанием для этих сообщений является реализация процедур внутреннего контроля, а сами процедуры строго соответствуют правилам, порядку, который утверждается правительством и Центральным банком. Но я хотел бы отослать к годичной давности дискуссии, когда мы обсуждали похожую тему, связанную с валютным регулированием и валютным контролем. Тогда правительство и Центральный банк предложили перечень подозрительных операций, не закрыли его, и написали: "и другие, по решению правительства и Центрального банка, подозрительные операции, которые могут приостанавливаться". И тогда Дума не пошла на то, чтобы открывать этот список и давать правительству Центрального банка возможность его дополнять. Похоже, что и сейчас многие депутаты будут настроены таким же образом. Но самое главное - это то, что мы считаем, что без каких-либо критериев отнесения сделок к подозрительным действительно очень трудно рассчитывать на прохождение этой статьи.

О.БЫЧКОВА: Но ведь, насколько я понимаю, может быть, я ошибаюсь, проблема не только в том, что есть какие-то нерешенные вопросы здесь, в России, и есть здесь проблемы с законодательством. Вообще в мире так ли много прецедентов работающих законов по борьбе с отмыванием денег?

А.ШОХИН: В большинстве стран мира такие законы есть, и, кстати, тот список из 15 стран, черный список, меняется. Некоторые страны неделю назад были исключены из этого списка, в прошлую пятницу, добавились новые. Скажем, Египет добавился к Израилю (надеюсь, это не повлияет на исход ближневосточного конфликта), в списке давно уже сидят Филиппины и Науру. Вот эти три страны, я имею в виду две вышеназванных плюс Россия, являются реальными претендентами на введение санкций против них в сентябре, поскольку они долго сидят. Уже все те, кто вошел с ними в черный список, вышли и появились новые страны и территории, не сотрудничающие с международным сообществом, а мы все еще там сидим. В разных странах разные законодательства. В одних законодательных системах борьба идет по схеме вменения обязанностей банкам и другим организация сообщать обо всех подозрительных операциях, притом что специальные уполномоченные органы разрабатывают некоторую инструкцию, помогающую банковским сотрудникам относить те или иные операции к подозрительным. В других странах контролируются только крупные сделки, и специальный уполномоченный орган, просеивая эти крупные денежные сделки, выуживает из них какие-то подозрительные необычные операции и начинает следить за ними, чтобы выйти на первичное преступление, на наркобизнес, например. Есть кое-где совмещение, например, во Франции совмещаются оба подхода, расширительный подход и к отмыванию, куда включаются и налоговые преступления, и обязанность сообщать обо всех подозрительных операциях существует. Но многие французские структуры считают, что это не идеальная система. Поэтому у нас есть возможность, во-первых, выбрать из различных национальных систем такую, которая в наибольшей степени отвечает специфике России, а во-вторых, нам все-таки надо запускать такой механизм, который позволит решить самые неотложные задачи. Такими неотложными задачами является борьба с организованной преступностью в экономической сфере. Это наркобизнес, организованная проституция и т.д. Вот в таких формах если мы начнем работу, за это мы получим положительную оценку и вполне можем быть исключены из черных списков. Если затем после либерализации налогового, валютного, таможенного регулирования мы через некоторое время называть будем отмыванием даже уклонение от налогов, это тоже, наверно, возможно, но до этого надо еще дожить, дожить до нормальной налоговой таможенной валютной системы. Может быть, через несколько лет такая мера будет очевидной для депутатов и других представителей властей и бизнеса. Сейчас же, я думаю, нужно сделать первый шаг - бороться с криминальным бизнесом и легализацией доходов от него. Это первое, и второе: надо не допустить того, чтобы превращать эту систему в систему всеобщего стукачества. Для этого мы должны действительно продумать, каким образом ограничить ответственность банков за недонесение. Это значит, что они должны доносить о подозрительных операциях в том только случае, если они связаны действительно с преступной экономической деятельностью, и мы должны в законе даже признаки необычности, подозрительности этих операций постараться прописать. В крайнем случае, правительство должно само с Центральным банком предложить нам эти формулировки перед тем, как мы ему делегируем эти полномочия устанавливать такого рода правила и критерии отнесения сделок к подозрительным. Есть еще одна тема очень важная. Мы добились, и здесь правительство, надо отдать ему должное, пошло навстречу депутатам добились того, чтобы из закона были изъяты все упоминания о праве уполномоченного органа так называемой финансовой разведки собирать иную, не включенную в перечень, информацию, подлежащую обязательному контролю, иные сведения о физических и юридических лицах, которые имеются в распоряжении, скажем, банков и других организаций. Мы считаем, что это на грани нарушения Конституции, и договорились с правительством о том, что речь может идти только о сборе информации о сделках, об операциях, но ни в коем случае не о физических или юридических лицах, тем более той информации, которая просто есть в распоряжении банка, страховой компании, нотариуса и т.д. Кроме того, мы предложили даже расширить полномочия органа в одном пункте.

О.БЫЧКОВА: Полномочия этой финансовой разведки?

А.ШОХИН: Финансовой разведки. Мы ему предлагаем предоставить право запрашивать информацию у сторон подозрительной сделки. Что-то показалось подозрительным финансовой разведке при анализе информации, которая подлежит обязательному контролю мы предлагаем, чтобы эта финансовая разведка имела право запрашивать у сторон подозрительной сделки информацию об источниках происхождения доходов. Если эти стороны подозрительной операции в течение месяца не сообщают эту информацию, стало быть, у финансовой разведки есть гораздо больше оснований считать эту операцию подозрительной. Кроме того, финансовая разведка должна не у банков и других организаций запрашивать иную информацию, а она ее должна запрашивать у других государственных органов. Если какая-то операция подозрительна, надо запрашивать МВД или налоговую полицию, не значится ли кто-то у них в качестве нарушителя другого раздела законодательства, не идет ли кто-то по организованной преступности, не идет ли кто-то по особо тяжким налоговым преступлениям и т.д. И соединяя эту информацию, из разных источников, получаемую, мы можем дать реальную возможность финансовой разведке передавать соответствующую информацию прокуратуре и МВД для возбуждения уголовных дел. И вот здесь уже стороны подозрительной операции попадают в процедуру, которая регулируется Уголовно-процессуальным кодексом.

О.БЫЧКОВА: Вы говорите о том, что будет работать согласительная комиссия. Но не очень понятно: если сегодня отложили законопроект на следующую неделю, а потом, как сообщали информационные агентства, собираются сразу принять его во втором и третьем чтении - как это возможно?

А.ШОХИН: Я хотел бы сказать, что законопроект, конечно, сырой. Во время его прохождения в Думе мы его "подсушили" несколько, он приобрел более четкие очертания, но, тем не менее, очень много погрешностей редакционного, правового характера, безусловно, есть. И если бы мы сегодня приняли его во втором чтении, нам не меньше недели потребовалось бы для его шлифовки и принятия в целом, то есть в третьем чтении. Коль скоро мы решили еще внимательно поработать над редакцией некоторых формулировок, и в ближайшие 3 дня мы это обязаны сделать, то у нас останется несколько дней на следующей неделе до голосования в следующую среду на шлифовку законопроекта. Я не уверен, что мы сразу примем его и во втором, и в третьем чтении 4 числа, но, по крайней мере, мы можем его с интервалом в день принять и во втором, и в третьем чтении. Хоть и небольшие усилия по корректировке и правовому редактированию, но мы обязаны будем принять. И я думаю, что числа 5 мы можем рассчитывать на его принятие, но опять-таки при условии, что мы начнем договариваться по принципиальным вопросам. Если таких договоренностей не будет, мы до 4 числа не сможем заняться шлифовкой текста. Как можно шлифовать текст, если основные проблемы еще не урегулированы?

О.БЫЧКОВА: Как различные фракции государственной Думы реагируют на эти предложения правительства?

А.ШОХИН: Фракции реагируют довольно неожиданным образом. Представители фракции "Единство" выступают за более либеральную версию закона, хотя по замыслу они должны были бы поддерживать вариант правительства, по общей логике. Представители фракции КПРФ также выступают с либеральных позиций, здесь они с "Единством" занимают единую позицию. В частности, мой заместитель депутат Анненский высказывает наиболее либеральные предложения по смягчению этого закона, видимо, тот факт, что он бывший банкир, позволяет ему больше говорить от имени банковского сообщества, нежели от лица левого крыла Думы. Фракция ОВР высказывается также в пользу необходимости корректировки закона, чтобы не заваливать финансовую разведку излишне избыточной информацией о сделках, подлежащих обязательному контролю, и еще дополнительной информации о подозрительных операциях - Евгений Максимович Примаков сегодня достаточно четко высказался на эту тему. Многие комитеты Думы, не только наш комитет, но, скажем, и бюджетный комитет также будет жестко настаивать на изъятии из предмета ведения этого закона налоговых преступлений. Так что здесь очень активно ведут себя те, кто, скажем, критикуют этот законопроект с правой стороны. И эта правая сторона, если ее рассматривать в терминах содержания закона, включает и левые фракции Государственной Думы.

В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" был Александр Шохин, председатель комитета Госдумы по кредитным организациям и финансовым рынкам.