Что нам готовит новый кодекс об административных правонарушениях: чиновничий произвол или разумные законы? - Георгий Сатаров, Николай Шаклин - Интервью - 2000-10-19
19 октября 2000 года
В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" Николай Шаклеин, зам. председатели комитета Госдумы по государственному строительству и Георгий Сатаров, президент фонда "Индем", заместитель председателя Национального антикоррупционного комитета.
Эфир ведет Сергей Корзун.
С.КОРЗУН: Сегодня обсуждаем новый кодекс об административных правонарушениях. Вообще нужен этот кодекс?
Н.ШАКЛЕИН: Я думаю, что нужен, потому что он и сейчас есть. Но только тот, который был принят в 1984 году. Вы знаете, какие изменения за этот период произошли параллельно с тем кодексом, на который у нас еще не рассмотрены около 90 поправок в Государственной Думе и около сотни других законодательных актов, которые в той или иной степени тоже предусматривают административную ответственность и порой прописывают даже процесс ее применения. Многие нормы уже противоречат друг другу, и, естественно, кодифицирование этого всего текущего законодательства просто необходимо, на этот счет в моем окружении сомнений нет.
С.КОРЗУН: Можно поправками было обойтись, на самом деле. Ведь новый примете, и все равно поправки будут.
Н.ШАКЛЕИН: Если 90 поправок принять сейчас, да еще и отменить около сотни нормативных актов, которые сейчас действуют, и все это экстраполировать в ныне действующий кодекс. Кстати, так оно и было. Многие старые нормы, которые сейчас действуют, подтвердили право на жизнь, они перенесены из того кодекса. Но поскольку масса этих всех новых изменений уже превысила количество ныне действующих, то получился новый кодекс. Может быть, больше всего в этом новизна и заключается.
С.КОРЗУН: Георгий Александрович, нужен новый кодекс?
Г.САТАРОВ: Бесспорно. Но здесь нужно внести некоторую ясность по истории создания нового кодекса. В свое время в одном из посланий первый российский президент Борис Николаевич Ельцин дал поручение подготовить не кодекс об административных правонарушениях, а административный кодекс. Это близкие термины, но вещи разные.
С.КОРЗУН: А в чем разница?
Г.САТАРОВ: Административный кодекс регламентирует поведение чиновников. Кодекс об административных правонарушениях регламентирует те случаи, когда мы нарушаем правила.
С.КОРЗУН: То есть Вы не согласны с основой, посягаете на святое?
Г.САТАРОВ: Нет, не только в этом дело. Было задумано, что этот кодекс подготовит правительство. Правительство этим занялось, вместо административного кодекса, то есть вместо закона, который должен регламентировать поведение чиновников, подготовило новый кодекс об административных правонарушениях. Ничего страшного в этом нет. Так что, во-первых, предварительная инициатива принадлежала правительству, правильно?
Н.ШАКЛЕИН: Да.
Г.САТАРОВ: Оно внесло потом это в Думу. И в принципе, это действительно нужно было сделать, потому что старый кодекс устарел, новые нормы появлялись в самых разных законах, где речь шла о каких-то нарушениях и страхах, будь то рыболовство, будь то пожары
Н.ШАКЛЕИН: Таможенное, налоговое законодательство
Г.САТАРОВ: Эксплуатация катеров и самолетов, естественно, на дорогах нарушения и прочее Конечно, это все надо было собрать в один закон, что и было сделано. Но проблема в том, что все дефекты, которые были в тех законах, были аккумулированы и усилены в одном месте. Самый главный дефект что этот закон дает колоссальный простор для чиновничьего усмотрения, то есть создает огромное количество ситуаций, когда, наказывая гражданина, чиновник получает широкий простор для личных решений. Например, штрафовать вашу фирму на 500 минимальных зарплат или на 5 тысяч минимальных зарплат, если вы вовремя не подали документ в антимонопольный орган.
Н.ШАКЛЕИН: Я думаю, если это признавать дефектом, то я хочу вам предложить оценить вообще наше российское право в целом. Потому что ведь принцип индивидуализации наказания (а он как раз обязательно может при наличии такой "вилки" реализован быть) присущ всему нашему законодательству и трудовому праву, и уголовному, и административному тоже. Поэтому здесь надо спорить не с самим кодексом, а с принципом, который сейчас реализован во всех других кодексах. И нет ни одной статьи уголовного кодекса, которая не предусматривала бы "вилку" и альтернативное наказание, нет ни одного нарушения трудового законодательства, которое бы не начиналось с предупреждения и не заканчивалось увольнением работника за грубое нарушение. Все это, естественно, на усмотрение правоприменителя. Действительно, этот принцип реализован. Но говорить, что это дефект Я бы пока воздержался от такой оценки.
Г.САТАРОВ: Понимаете, когда речь идет об уголовном кодексе, а стало быть, о судебном разбирательстве это совершенно другая ситуация.
С.КОРЗУН: То есть там, где решает суд, и там, где решает чиновник, - это две разные вещи?
Г.САТАРОВ: Конечно. Что такое суд? Во-первых, это открытое состязание, состязание сторон, когда есть обвиняющая сторона, у вас есть защитник, по формуле судопроизводства суд должен разобраться во всех обстоятельствах дела и, исходя из этого, вынести окончательное решение, это решение вы можете обжаловать и т.д. И главное - что там есть процедура, есть контроль за этой процедурой, есть состязательность. Здесь совершенно другая ситуация. Вы один на один с чиновником. Давайте просто по жизни посмотрим, как это происходит. Вас останавливает инспектор ГАИ, подходит и говорит: "Что будем делать?" И вам прекрасно ясно, что он имеет в виду. Он имеет в виду: просто оштрафовать или как предусмотрено в кодексе об административных правонарушениях, оштрафовать плюс отобрать права, плюс в той же статье он может оштрафовать, отобрать права и конфисковать вашу машину. И вот он подходит к вам и спрашивает: "Что будем делать?"
С.КОРЗУН: Но московские решают, по-моему, по-другому. Они сразу верхнюю "вилку" называют, уже других вариантов и нет.
Г.САТАРОВ: Ничего подобного.
С.КОРЗУН: "Нет, такой штраф взять на месте мы не можем 4 минимальных" После этого только начинается разговор.
Н.ШАКЛЕИН: Я бы хотел здесь поправку внести такую. Во-первых, открытость присуща и административному процессу. Наличие защитника в лице адвоката прямо предписано, это право уже лица, которое привлекается к ответственности, или потерпевшего от административного правонарушения. А ситуация, которую сейчас Георгий Александрович сказал, "что будем делать?" она возникает не потому, что есть "вилка". Она может возникнуть и при отсутствии "вилки" при определенном размере административном, потому что это совсем другой вопрос. Тут уже не "вилка" играет роль, а совсем другие обстоятельства. И это, кстати, как раз очень характерно и типично для нашей сегодняшней правоприменительной системы, это является большим злом, с этим надо бороться. Но начинать надо, наверно, не с вилок, а с того, чтобы даже при отсутствии вилки таких явлений либо совсем не было, либо было сведено их количество до минимума.
С.КОРЗУН: А с другой стороны, с бытовой точки зрения, в магазине есть ценник, ты знаешь, что там килограмм мяса стоит столько-то. А приходишь на рынок и тебе говорят: "100 рублей. Но за 30 отдам". Вот магазин, цивилизованная форма, или рынок может быть, не менее цивилизованная, но на усмотрение того, кто торгует. Нет этой аналогии?
Н.ШАКЛЕИН: Я бы не сказал. Во-первых, я напомню еще, что судебный процесс, о котором Георгий Александрович говорил. В уголовном процессе у нас применение судебной системы возможно, и во всех случаях административного законодательства, кто бы не наложил взыскания, у гражданина есть право обжалования этих действий в суд. Если даже районный суд отказал или неправильно решение вынес, есть еще право обжалования и в областной суд. И мы заложили в новый кодекс и самую высшую инстанцию, участие даже верховного суда, правда, там уже по протесту соответствующих должностных лиц. Поэтому судебная ответственность имеет место по всем без исключения правонарушениям. И здесь уже зависит от самого гражданина, будет это закрытый для суда процесс или открытый. Что касается ценника я бы еще обратил внимание на такое обстоятельство. Мы, конечно, с этой стороны рассматривая дело, можем и увидеть изъяны из этого. Я же не отрицаю, что в определенной мере "вилка" способствует произвольному подходу со стороны должностных лиц. Но насколько это верно и насколько будет вредно если мы эту вилку уберем и будем в одинаковой степени штрафовать водителя грузовика, который остановился, чтобы взять что-то перекусить по дороге в буфете, но оказалось, что там стоянка запрещена, или человека, который имеет доход в сотни тысяч рублей и остановился, чтобы погулять в ресторане И к тому и к другому будем применять без учета характера и материального положения один вид взыскания. Будет ли это справедливо? Наше законодательство все без исключения, которое предусматривает ответственность, в том числе и административную, сегодня говорит, что наказание накладывается с учетом характера совершенного поступка, с учетом обстоятельств его совершения, личности виновного, и в административном законодательств еще записано, что материального положения. Если мы все это отбросим и будем подходить в одинаковой степени ко всем. Я могу привести много примеров, когда взял машину песка для того, чтобы привезти песок в детскую площадку во двор, и взял вагон песка, чтобы построить себе особняк - и в одинаковой степени будет отвечать за то и за другое. Или сделал перепланировку самовольно, что тоже предусмотрено в виде ответственности административной, в квартире, чтобы отделить комнатку для своих детей или престарелых родителей, или переоборудовал свою квартиру для того, чтобы сделать помещение для бальных танцев. И тот и другой будут отвечать в равной степени. Будет ли тогда этот принцип работать, о котором мы говорили? Конечно же, не будет. Это тогда будет автомат, в одинаковой степени наказывающий того и другого, хотя совершенно разные ситуации. Если прописать все в деталях: если для детей одну сумму сделать, а если комнату для бальных танцев другую У нас уже сейчас на этом кодексе 545 статей, мы же не можем. Будет наверно больше 5 тысяч статей, мы же запутаемся в этом законодательстве. Я думаю, мы еще не дошли до такого уровня совершенствования административных отношений, по крайней мере, сегодня, чтобы так до аптекарской точности определить и соблюсти принципы справедливости и исключить "вилки".
Г.САТАРОВ: Получается, что мы дошли до следующего: наши санитарные инспекции, пожарные инспекции, ГИБДД находятся в том самом состоянии, когда они будут смотреть на людей, как они одеты, какая у них машина, они будут слушать их доводы, везли они песок себе на дачу или на детскую площадку Они что, будут проводить судебное расследование, чтобы устанавливать, куда едет машина с песком? Это же смешно. Значит, эти насквозь коррумпированные структуры будут просто обирать граждан. И проблема в том, что этот кодекс создает гораздо больший простор, чем это было раньше. Дело же не только в "вилках", дело в том, что чиновник сам может решить, будет на вас наложен штраф или дело будет передано в суд. Процедуры как раз прописаны чрезвычайно слабо в этом кодексе. Просто стоит чиновник, например, гаишник, смотрит на вас и решает, какой штраф с вас содрать. Последствия этого совершенно очевидны.
-
С.КОРЗУН: Начинается интерактивное голосование. Вопрос мы сегодня обсуждаем следующий: как на ваш взгляд законодатель должен обозначать размер штрафа однозначно или "вилкой"? Николай Иванович, Вам отвечать.
Н.ШАКЛЕИН: Я бы хотел дать некоторые разъяснения. В этом кодексе впервые, чего не было раньше, записана, как и в уголовном кодексе, презумпция невиновности. Лицо считается невиновным до тех пор, пока не будет доказано обратное. Не такой уж это простой процесс - установление этой административной вины и привлечение к ответственности. Не просто посмотреть на костюм и определить, какая степень вины и какой штраф должен быть. Здесь нужно установить достоверно, что совершено правонарушение, при каких обстоятельствах, это уже четко записано в протоколе должно быть, кто такой нарушитель. И все другие данные, о которых я говорил, как раз входят в предмет исследования, и мы даже предусмотрели административное расследование. Причем тот, кто составляет протокол (а протокол обязательно составляется, при необходимости даже указываются свидетели и понятые присутствуют), и тот, кто привлекает к административной ответственности как правило, это совершенно разные люди. В настоящее время инспектор ГИБДД уже не имеет права по новому кодексу накладывать штраф на месте и принимать этот штраф, это запрещено категорически, уже другие люди будут привлекать к ответственности, то есть вышестоящие должностные лица. Так что здесь тоже я думаю, что все нюансы или обстоятельства, которые смягчают или отягчают вину, справедливо ли или несправедливо наказания, будет иметь возможность и лицо, которое не согласно с этой ответственностью, оспорить и доказать другое.
С.КОРЗУН: Не усложняете ли вы, законодатели, процедуру вообще разбора? Ведь административных правонарушений уж в нашей-то стране вообще большое количество. Суды завалим!
Н.ШАКЛЕИН: Да, в определенной мере эта процедура, конечно, усложняет административный процесс. Но мы же говорим о защите прав человека, чтобы ни одно невиновное лицо не было привлечено в том числе и к административной ответственности. Кстати, очень большая часть дел административных из компетенции ведомств сейчас передается судьям. Создана новая система судей - мировые судьи. И если касаться автолюбителей, то лишение водительских прав по новому кодексу (а предполагается, что он вступит, если пройдет следующие этапы рассмотрения, с 1 марта следующего года), как и любого другого специального права, будет решаться только через суд.
Г.САТАРОВ: Я бы попробовал защититься, апеллируя к мировому опыту. Если вы в какой-нибудь европейской стране или в Нью-Йорке припарковали машину не там, где нужно, то вы с чиновником дело не имеете. Вернее, вы будете иметь дело с ним только в том случае, если, вернувшись и найдя на лицевом стекле вашей машины квитанцию, вы вовремя не оплатите штраф. Никто не влезает в суть дела. Главная задача формализовать процедуру, свести к минимуму ваши контакты с чиновником. Потому что увеличение таких контактов это общемировой закон создает больше условий для неформальных отношений между гражданином и чиновником. К чему приводят эти неформальные отношения, как правило, известно. Если вы вовремя не оплатили штраф, то вам будет уже очень плохо, и тогда вы будете контактировать, но уже с судом, который наложит на вас гораздо большие взыскания. То есть логика законодательства, мировая практика здесь сводится к следующему: процедура должна быть очень четкой, очень жесткой и однозначной. Естественно, оспаривание в суде, если вы не согласны. Но во всех остальных случаях минимум усмотрения, жесткая и четкая процедура. А вот влезание в подробности и в ваши движения души, что вам подвигло на то, чтобы припарковать в этом месте, и в чековую книжку. Видите ли, это вообще противоречит основополагающим правам человека. А почему бы нам не ввести в уголовный кодекс тот же самый принцип: если доход у вас побольше, то и сидеть вы будете подольше, если вы кому-то дали по морде на улице, а если вы бедный человек, то сидите поменьше? Мне эта логика совершенно непонятна. Принцип законодательства очень прост: соответствие должно быть между нарушением и обстоятельствами и наказанием. А все остальное это постороннее.
Н.ШАКЛЕИН: Поскольку мне приходилось раньше работать в правоохранительных органах и часто бывать в процессах, я могу сказать, что там, где уголовный процесс идет и накладывается материальное наказание в виде штрафа, материальное положение тоже учитывается. Потому что для человека, который имеет доход в 500 рублей в месяц, и для человека, который имеет доход в 500 тысяч рублей в месяц, наверно, не одинаково заплатить штраф в 5 тысяч. И судья вообще-то смотрит, какая степень будет этого наказания для того и для другого, как на нем отразится. Это и уголовный процесс предусматривает. Что касается парковки, я с Вами согласен, что при таких нарушениях нам нужно переходить к упрощенной схеме привлечения к административной ответственности. Я думаю, что когда у нас будет соответствующая служба налажена и возможности применения упрощенного способа ответственности будут существовать, тогда наверно мы скорректируем и административный кодекс, в том числе и по этим нарушениям. Но пока я готов проинформировать о том, что вилки за автодорожные правонарушения существуют в большинстве других стран, где наказание от 500 долларов до 5 тысяч за одно и то же нарушение. Это и в разных штатах США, и в Германии, и в Англии, и в Швеции
Г.САТАРОВ: Только в рамках судебного разбирательства.
Н.ШАКЛЕИН: Нет. Там судья назначает за повторное или за неуплату штрафа. А первичное рассмотрение и даже те полицейские, которые применяют эту ответственность, пользуются "вилками". Там, кстати, тоже альтернативное наказание штраф, лишение права вождения, тоже очень разные сроки "от" и "до" установлены, тюремное наказание. Тюремное наказание только через суд, а другие виды взыскания там в разных странах применяются по-разному, но в том числе и полицейские применяют эти меры взыскания. То есть "вилки" присущи не только российскому законодательству в административном плане.
С.КОРЗУН: Голосование наше закончилось, позвонил 501 человек. Большинство слушателей поддержало позицию Георгия Сатарова. 87% считает, что законодатель должен обозначать размер штрафа однозначно, и 13% считают, что должны обозначать "вилкой".
Г.САТАРОВ: Я думаю, что на самом деле нужно разводить ситуации. Бывают разные нарушения и разные сферы, где должна быть жесткая автоматическая процедура наложения штрафа. Все-таки таких ситуаций процентов 80. А в остальных возможны "вилки". Во-первых, там, где речь идет о довольно больших штрафах, о возможности конфискации, о возможности уголовного преследования. Такие "вилки" нужны, но в рамках упрощенного судопроизводства, которое существует везде на Западе, где эти вопросы быстро решает судья, но где возможно привлечение адвоката. То есть здесь нужен просто более дифференцированный подход. И второе. Николай Иванович абсолютно правильно сказал, что речь идет о системе законодательства в целом. Я думаю, что нам об этом пора задумываться. Универсальный расчет на усмотрение. Не пора ли нам менять подход и уменьшать просто для чиновников?
Н.ШАКЛЕИН: Здесь я солидарен с высказанным. И еще я хотел бы проинформировать слушателей, что "вилки" у нас в этом кодексе далеко не везде. Где минимальные штрафы, где можно без учета материального положения и всех других обстоятельств накладывать эти штрафы, допустим, до 1 минимального размера административного штрафа (кстати, такая мера определения размера у нас существует в новом кодексе) - там просто определена жесткая схема. Где они уже выходят за большой предел - там просто вилка. А идеальный вариант: чем больше будет фиксированных штрафов, я тоже согласен тем лучше было бы для нашего законодательства. Но в нынешних условиях Я сейчас отстаивал позицию наличия или отсутствия "вилок", но хотел бы сказать, что мы еще до такой степени не урегулировали наши отношения и настолько у нас большие разницы в доходах населения, что не учитывать все эти обстоятельства мы просто не можем. И пока в таком объеме процентное соотношение, конечно, в пользу "вилок" по всем другим видам ответственности существует. Кстати, при разработке этого кодекса участвовало очень много специалистов, ученых и с участием широкой общественности Мы даже не могли просто всех физически принять, чтобы выслушать мнение. Но насколько нам удалось Причем работа шла 3 года только между первым вторым чтением. Все это как раз аккумулировалось и учитывалось в меру наших возможностей. В том числе мы очень внимательно рассматривали и предложения Антикоррупционного комитета, который возглавляет Георгий Александрович.
Г.САТАРОВ: Нет, Николай Дмитриевич Ковалев. Я заместитель
Н.ШАКЛЕИН: Мы рассматривали внимательно эти предложения и выносили на обсуждение рабочей группы, комитета. Пока что удалось нам сузить количество "вилок", но конечно, не так много, как считает Георгий Александрович. Я думаю, что административное законодательство будет развиваться и дальше в динамике, наверно, к этой динамике мы еще вернемся и будем совершенствовать. Я далек от мысли, что все совершенно в этом кодексе. В таком объеме, причем при таких полярных позициях с одной и с другой стороны очень трудно бывает совершенный во всех отношениях документ подготовить. Он будет еще правиться и корректироваться после принятия.
С.КОРЗУН: Короткий вопрос в завершение: граждане России равны перед законом или нет?
Г.САТАРОВ: Если судить по этому голосованию, они хотят быть равными. На самом деле, здесь есть еще один мотив. Мне кажется, что люди, которые голосовали против "вилок", голосовали против дополнительной зависимости от чиновников. Они рассматривают эту возможность чиновнику решать, туда или сюда, как свою дополнительную зависимость. Они готовы платить штраф, но они не хотят быть зависимыми. Пусть нам скажут, сколько заплатить и мы будем платить.
Н.ШАКЛЕИН: Граждане равны перед законом. Но учет всех обстоятельств при наложении взысканий, я думаю, не выходит за рамки этого конституционного принципа.
В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" был Николай Шаклеин, зам. председатели комитета Госдумы по государственному строительству и Георгий Сатаров, президент фонда "Индем", заместитель председателя Национального антикоррупционного комитета.