необходимость реформирования прокурорской системы; российская прокуратура: опыт и перспективы - Алексей Сурков - Интервью - 2000-07-31
31 июля 2000 года.
В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" Алексей Сурков, кандидат юридических наук, советник в администрации президента РФ, автор программы по реформированию прокуратуры.
Эфир ведет Александр Плющев.
А.ПЛЮЩЕВ: На днях вышла Ваша большая программная статья в "Независимой газете", где Вы писали о необходимости реформирования прокуратуры. Чем прокуратура в своем нынешнем виде не устраивает тех, кто выступает с предложениями по ее реформированию, в том числе и Вас?
А.СУРКОВ: Во-первых, я хотел бы сказать большое спасибо Виталию Третьякову, что у него и его трудового коллектива хватило мужества найти такую большую полосу. Они действительно опубликовали по существу на целой странице весь мой материал 26 числа. На этих площадях можно очень детально обсудить суть нынешней прокуратуры, и не только прокуратуры, а в целом всей правоохранительной системы страны, и возможности ее реформирования с учетом международного и отечественного опыта. Как Вы уже обратили внимание, я хотел бы это подчеркнуть для радиослушателей, ведь наша сегодняшняя прокуратура фактически осталась в том советско-партийном режиме и статусе, который уходящий режим нам оставил в наследство. За прошедшие десятилетия менялась следственная система в органах МВД, ФСБ, менялась адвокатура, нотариат, юстиция менялась. Не до конца, но проводится реформа судебной системы. Она трудно идет, но все-таки идет. Что касается органов прокуратуры, они по существу остались в прежнем состоянии. В прошлом году Скуратов, выступая на Совете Федерации, чуть ли не с гордостью говорил, что все реформировалось, все процесс преобразования затронул, а вот прокуратуру, слава Богу, мы сохранили. Может быть, и стоило бы радоваться этому, если бы она действительно несла больший позитив обществу, нежели мы имеем негативного от ее деятельности. Я уж не говорю о том, что в последние моменты начались какие-то странные телодвижения со стороны именно органов прокуратуры по ничем не обоснованным, немотивированным арестам того же Гусинского. Вдруг начались гонения на Алекперова, на Каданникова. Возможно, все это и правильно. Но целенаправленность и спланированность как бы разовых этих действий вызывает очень большие сомнения в нравственном начале прокурорской деятельности в этом направлении. Создается впечатление, что кому-то это надо, в данный период в отношении этой категории - олигархи они или не олигархи, но этой группы предпринимателей - нужно обязательно было провести какую-то акцию.
А.ПЛЮЩЕВ: То есть Вы говорите сейчас о том, что в этой системе прокуратура может быть управляемой?
А.СУРКОВ: Я ведь сам проработал свыше 17 лет и знаю, что наша сегодняшняя прокуратура, которая осталась от старого режима, не может быть не управляемой. Дело в том, что все 70 лет эта структура обслуживала партийную систему. И не просто обслуживала, а она четко выполняла ленинскую установку. Кстати, в 1922 году, когда возник вопрос о создании органов прокуратуры, Ленин, определив однажды, чем должна заниматься прокуратура, по существу дал карт-бланш для дальнейшего действия прокуратуры только в этом направлении. А суть ленинской концепции такова: прокурор имеет право и обязан делать только одно - следить за установлением действительного единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. Что это такое - "следить за единообразным пониманием"? Слова-то какие! Он ведь юрист был. Вчитываясь в эти слова, непонятно, что имелось в виду, что это за тотальная слежка должна быть. Почему тогда сразу Каменев, Рыков и Зиновьев выступили против создания такого органа? Дело в том, что на тот момент Народный комиссариат юстиции России, имевший свои подразделения в губерниях, губотделениях, губюстиции, через них в определенной степени отслеживал правовые акты. Уже начинала нарабатываться такая практика. Поэтому возник вопрос, а зачем создавать новый дублирующий орган, который будет вести тотальную слежку, причем не только за госорганами, но за всеми должностными лицами и гражданами. Кстати, сразу оговорюсь: если вы сейчас поднимете закон о прокуратуре России 1992 года с изменениями на 1998-1999 год, вы увидите то же самое. Это тотальный контроль за соблюдением законности на всей территории страны, в том числе за деятельностью партий, движений, должностных лиц и граждан. Спрашивается, что это за орган такой, что за монстр? В чем мы его полезность-то видели? На сегодняшний день мы, естественно, примеряем - хочешь - не хочешь, мы все-таки создаем демократическое государство, открытое общество - свои шаги в части государственного строительства и на международный опыт, на отечественный опыт российской империи. До 1917 года, до большевистского переворота, как известно, у нас прокуратура при правительствующем сенате, она возглавлялась прокурором, обслуживала сугубо судебную систему и отслеживала деятельность полиции, то есть тех, кто ведет следственные действия или уголовные дела. В этой сфере она была логична, понятна. На сегодняшний день международная практика знает именно такую прокуратуру. Нынешняя прокуратура ведь была создана партийной системой, особенно уже в 36-е годы, была выделена из Наркомюста. Народный комиссариат юстиции отодвинули, он вообще ушел в небытие, в какой-то нотариат и занимался адвокатурой. А остальное - партия сделала самостоятельный, сильнейший, союзного значения орган - прокуратуру СССР, подчинив ей всех прокуроров союзных республик. Уже теперь этот орган, естественно, стал карманным при партийной системе. И мы это знаем, я сам знаю по своей прокурорской практике, насколько прокуроры были полностью зависимы от партийных органов. Если тебя невзлюбил инструктор обкома, который курирует административные органы, то, можешь быть уверен, тебя съедят, тебя обязательно изгонят, потому что ты не вписался в эту партсистему.
А.ПЛЮЩЕВ: Я хотел бы перейти непосредственно к тем предложениям, которые есть у Вас. В чем суть изменений, которые Вы предлагаете?
А.СУРКОВ: С учетом того, что сейчас новым президентом страны затронуты реформы, они исключительно глобального порядка и судьбоносны в целом для государственного устройства страны, я думаю, на этом фоне мы должны вместе четко разобраться, как, с одной стороны, сделать, чтобы они состоялись, потому что там немало задумано добротного, прочного, ибо речь идет об усилении государственной вертикали управления. Это нормально, хоть федеративное государство, но сильная управленческая составляющая государства должна в ней присутствовать. Если мы создаем те же семь федеральных округов, для того, чтобы у нас был порядок на уровне власти и защищенность прав человека, то мы должны осмыслить, а что есть в этом ракурсе, в этой ситуации в целом правоохранительная система и прокуратура в ней. На сегодняшний день прокуратура оказывается уже карманной, после того как партийные органы исчезли, она оказалась все эти годы в кармане либо у президентов на местах, либо у губернаторов, а там где-то, мы знаем, особенно по многочисленным публикациям, и у криминала. Таким образом, сейчас есть опасения, что прокуратура будет не то что тормозом, но, во всяком случае, она не будет способна обеспечивать. А на нее ведь возлагается сейчас, мне это странно слышать, очень большая надежда - на то, что прокуратура в новой административной реформе сыграет наиболее значимую роль, особенно в плане выправления регионального и федерального законодательства. Это настолько не свойственно органам прокуратуры и не должно быть для нормального правового государства, что, естественно, меня особенно подвигло написать свою статью и высказать свои соображения по этому поводу. Прокуратура не имеет права заниматься сверкой нормативных актов, которые рождаются на заводе или в региональном законодательном собрании, или проверять какие-то указы директоров. Это не ее дело. Во всем мире у прокуратуры своя ниша, нормальная, логичная ниша. Это уголовно-судебно-следственная сфера. Чем должна заниматься прокуратура? Чем она занимается во всем мире? Она, прежде всего, обеспечивает государственные обвинения в уголовно-судебном процессе.
А.ПЛЮЩЕВ: По поводу зарубежного опыта есть вопрос на пейджер от Сергея Булкова, кандидата наук: "Лишение прокуратуры функции общего надзора сделает ее бесправной. На сегодняшний день это единственный орган государственной власти, который худо-бедно обеспечивает законность. И не надо во всем копировать американскую систему". Как Вы можете прокомментировать это утверждение?
А.СУРКОВ: Прежде всего, я должен сказать, прокуратура не обеспечивает у нас общую законность по стране в силу того, что выверка регионального законодательства и принятие определенных мер - это функции министерства юстиции. И министерство юстиции проводит огромную работу в этом направлении. Другое дело, прокуроры тоже вносят представления, это есть. Но на сегодняшний день еще никто нам не провел анализа, сколько вообще использовано этих представлений прокуратуры. Я по опыту, по практике знаю, что там, где руководитель решит исправить, он исправит. Тем более если, может быть, очевидное или незначимое. Там, где руководитель или местная власть приняла решение и не считает необходимым дальше его исправлять или представление прокурора противоречит его интересам, то, как правило, это так и остается на практике. Таким образом, эффективность общего прокурорского надзора изначально была порочная. Дело в том, что нельзя угнаться одному госоргану в виде прокуратуры за всем валом нормативных, поднормативных, подзаконных актов, которые принимаются в стране всеми органами.
А.ПЛЮЩЕВ: Что же в этом плане за рубежом? Мы, в основном по новостям, знаем, скажем, об институте независимых прокуроров, который как раз в Соединенных Штатах установлен. Что стоит перенимать из зарубежного опыта?
А.СУРКОВ: Что касается зарубежного опыта, еще раз подчеркиваю и хотел бы на этом акцент сделать, что зарубежный опыт и наш отечественный опыт, особенно с 1864 года, когда прошла судебная реформа, не знает общенадзорной прокурорской практики. Ибо работает судебная система. Ибо любой закон, любой подзаконный акт ведь нарушает чьи-то права. Если это права гражданина, то гражданин защищает свои права в суде, а не унижается перед прокурором, как было при советской власти: обжалует - прокурор может внести, а может не внести знакомому директору или знакомому председателю исполкома протест. Судебная система защищает права человека. Если нарушены интересы юридического лица, юридическое лицо в арбитражном или в судебном порядке опять-таки восстанавливает свою законность или свои нарушенные права. Смысл-то деятельности прокуратуры? Зачем ей-то этим заниматься? В международной практике, прежде всего, главная функция прокуратуры - обеспечение государственного обвинения в судах. К сожалению, на сегодняшний день у нас, особенно в бытность моей работы я знал, чуть ли не 50% уголовных дел в судах рассматриваются без участия прокуратуры, без участия прокурора. А где же тогда состязательность уголовного процесса? Ведь с одной стороны - адвокат или обвиняемый защищается, с другой стороны обвинение должно держать государство в лице государственного обвинителя. Если нет государственного обвинителя в процессе, значит на себя роль государственного обвинения берет суд. Парадокс! Нет никакой состязательности, нет равенства. В данном случае лучше пусть прокуратура занимается государственным обвинением, стопроцентной поддержкой государственного обвинения в первую очередь. Все эти годы прокуратура немало занималась дачей заключений по гражданским делам в судах. Чего ей делать в гражданских судах? Раз гражданский процесс, значит гражданский правовой спор. Есть две стороны - есть директор, неправильно уволивший, и есть я, меня неправильно уволили. Чего делать там прокурору?! Там суд как раз разберется с казусом и вынесет соответствующее решение. Прокуратура на сегодняшний день занимается многими не свойственными ей делами. А международная практика говорит: первое - это государственное обвинение в судах; второе - это надзор за судебно-следственными органами. В суде - за законностью вынесенных приговоров, за дознанием и следствием, как там соблюдается законность проведения следствия. Причем в подавляющем большинстве стран аресты не входят в компетенцию прокуратуры. Это компетенция суда. Возбуждение уголовного дела - это компетенция суда, а не прокуратуры. И уж никак не понятно, на каком основании в тех условиях прокуратура вдруг бы арестовала Гусинского. Безмотивно. Вся страна, все СМИ кричали: "Объясните, за что?!". Никакого объяснения. И так же без всякого объяснения потом вдруг его выпускают. Что это такое? Это произвол, манипулирование прокуратурой какими-то силами. Какие силы стоят за нашей сегодняшней прокуратурой, это трудно сказать. Во всяком случае, мы очевидно увидели: прокуратура занимает сейчас ту же самую нишу, которую она занимала при советской власти, когда все ее действия были обоснованы хозяином, а именно: партийной системой. В настоящее время прокуратура должна занять ту нишу, которую она занимает в международной практике.
А.ПЛЮЩЕВ: Могу себе представить, что и работники прокуратуры, и те, кто могут оказывать на нее влияние, будут против реформирования, которое Вы предлагаете. А кто может поддержать?
А.СУРКОВ: Что касается против, это абсолютно верно. Мы в Верховном Совете уже в 1992 году разрабатывали специальный законопроект о следственном комитете Российской Федерации. Все следствие на сегодняшний день, как это ни парадоксально, огромное количество уголовных дел в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом находится в компетенции органов прокуратуры. Сама прокуратура возбуждает, сама прокуратура за собой осуществляет надзор. В результате - опять коснусь очень показательного дела Гусинского. По какому делу его задержали? Задержали, оказывается, по 159 УК (это мошенничество). Какое отношение мошенничество имеет к статусу прокуратуры?! Это компетенция следствия МВД. Но там есть, конечно, что если по закону расследуется одно дело, а в него включаются другие составы, то могут и органы прокуратуры. В принципе, чем занимается прокуратура? Где-то больше чем по 150-ти из 300 составов уголовных преступлений по Уголовному кодексу прокуратура ведет расследование. Это же парадокс! Она превратилась уже не в орган надзора, а в некий следственный комитет. Причем опасный комитет, которым можно манипулировать в виде законности возбуждения, незаконности применения ареста. В данном случае прокуратуру нужно, действительно, освободить от не свойственной ей огромной следственной работы. Незначительная часть - может быть. Например, уголовные дела, которые касаются безопасности страны. Это нормально. Во всех странах прокуратура ведет дела по определенному, дозированному количеству составов преступлений. Все остальное - она должна обеспечивать надзор за качеством следствия и дознания. Более того, еще у нее сфера - это места лишения свободы. Вот где, чтобы там соблюдались права человека, защищать нужно, чтобы там порядок был в отношении осужденных. Вот там прокурорский надзор должен быть. Прокуратура, как правило, занимается этим. Хотя в некоторых странах и этим прокуратура не занимается, занимаются другие структуры. Одним словом, сторонники сохранения старой системы прокуратуры, я с Вами совершенно согласен, имеются. Имеются, потому что она является для многих из них, особенно для криминала, некой крышей. На моей памяти прошел чудовищный факт (может быть, Вы его в "Известиях" читали): Тамбов, предприниматель Пошинин. За то, что он неправильно оформил командировку у себя на фирме, в отношении его было возбуждено уголовное дело, он на месяц с лишним был брошен в психушку. Мы трезвонили, я сам обращался в Генеральную прокуратуру, к прокурору области. Все считали это нормальным. Парня потом выпустили. Естественно, его оправдали. И никто не понес никаких наказаний! Что это за прокуратура?! А учитывая, что ее целенаправленность или против реформаторов все эти годы работала, или против тех, кто неугоден крупным лицам, которые стоят за прокуратурой. То есть она настолько управляемая, что ее давно пора лишить той степени зависимости, в которой она сегодня находится.
А.ПЛЮЩЕВ: Как мы поговорили до эфира, судя по всему, есть смысл представить Вашу программу на парламентские слушания. Я думаю, как только это будет сделано, мы еще раз пригласим Алексея Суркова в наш эфир и еще более обстоятельно поговорим о тех реформах, в которых нуждается прокуратура.
А.СУРКОВ: Мне бы хотелось сказать, во-первых, вам большое спасибо за приглашение, а во-вторых, нашим радиослушателям, которые нашли возможность ознакомиться с моими представлениями, хотя они более обстоятельно представлены в "Независимой газете" за 26 число. Но главное, конечно, чтобы люди высказали свою позицию. Сама прокуратура не будет инициировать реализацию этой программы. Естественно, кто-то должен. Просто у власти сейчас о создании, например, того же федерального следственного комитета сразу возникнет вопрос: "А где мы возьмем деньги?" и так далее. Я не говорю, что это нужно немедленно. Но что-то можно немедленно, передать какие-то функции. Но поэтапность решения этой проблемы позволит действительно усилить у нас правоохранительную систему в целом, ибо это затрагивает и Минюст, и суды, и, естественно, МВД и прокуратуру.
В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" был Алексей Сурков, кандидат юридических наук, советник в администрации президента РФ, автор программы по реформированию прокуратуры.