ситуация вокруг закона "О порядке формирования Совета Федерации": возможность создания согласительной комиссии, преодоление Госдумой вет - Олег Морозов - Интервью - 2000-07-04
4 июля 2000 года.
В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" руководитель депутатской группы "Российские регионы" Олег МОРОЗОВ.
И.МЕРКУЛОВА: Мы продолжаем обсуждать ситуацию вокруг закона о порядке формирования Совета Федерации. Сегодня Совет верхней палаты принял решение созвать Совет Федерации 7 июля. Ваш прогноз: как будут дальше развиваться события?
О.МОРОЗОВ: На мой взгляд, Совет Федерации примет решение об участии в согласительных процедурах. По срокам мы успеваем до конца дня 7 июля принять ответное решение. Хотя инициатива Думы уже известна: Дума за согласительную процедуру. И у нас остается чуть больше недели для того, чтобы провести согласительные процедуры и 19 июля на внеочередном заседании палаты парламента Госдумы проголосовать закон в согласительной версии. На мой взгляд, есть все основания надеяться, что такое согласие будет найдено и закон выйдет из Госдумы в варианте, который будет устраивать все стороны: и Думу, и Совет Федерации, и президента.
И.МЕРКУЛОВА: Это возможно?
О.МОРОЗОВ: На мой взгляд, да.
И.МЕРКУЛОВА: Потому что представители президента заявили, что не потерпят никаких принципиальных изменений.
О.МОРОЗОВ: Что понимать под принципиальными изменениями. Все прекрасно понимают, что концепцию закона менять нельзя. С этой точки зрения, совершенно ясно, что новый принцип формирования Совета Федерации - это уже данность, как бы ни складывалась позиция Совета Федерации. Если не будет найдено согласие, то шансы на преодоление вето Совета Федерации очень высоки. Поэтому мы просто обречены на поиски этого согласия. Там есть три-четыре, на мой взгляд, вопроса, из которых три просто проходные, то есть по ним, скорее всего, будет найдено согласие очень быстро. А один является главным камнем преткновения. Это сроки вступления в силу этого закона. Вы, наверное, знаете, что меньшинство Думы и Совет Федерации выступают за вариант мягкой ротации, то есть выбытия членов Совета Федерации по мере истечения срока их полномочий. Грубо говоря, кончается срок полномочий действующего губернатора - и он заменяется на представителя уже по новому закону. Так же как, скажем, истекает срок полномочий руководителя какой-то областной Думы, и так же он уже не может быть членом Совета Федерации, его заменяет представитель законодательного собрания. Вот здесь, мне кажется, надо будет поискать какую-то формулу, которая могла бы устроить все стороны. И это будет главным вопросом. Все остальное, на мой взгляд, преодолевается очень легко.
И.МЕРКУЛОВА: Давайте рассмотрим теперь другой вариант. Если Совет Федерации не соглашается на работу в комиссии, Дума будет преодолевать вето.
О.МОРОЗОВ: Да. Я думаю, что с вероятностью захода и восхода солнца тогда будет внесено в повестку дня предложение по преодолению вето. И уже в этом варианте, то есть после того, как Совет Федерации откажется от согласительных процедур, что, на мой взгляд, просто невозможно, шансы на преодоление вето будут достаточно высоки. Хотя, на мой взгляд, это не лучший вариант разрешения этого кризиса. Все-таки согласованная позиция всех сторон, наверное, была бы лучше и с содержательной точки зрения. Потому что сегодня, на мой взгляд, закон плохой в том виде, в каком его Дума приняла. Я свою точку зрения высказываю, я не голосовал за этот закон ни во втором, ни в третьем чтении именно потому, что не согласен с его новой версией. Она стала, мне кажется, даже хуже, чем это было у Путина. В этом случае, если Совет Федерации откажется от согласительных процедур, я думаю, что даже некоторые колеблющиеся депутаты могут голосовать за преодоление вето.
И.МЕРКУЛОВА: Многие наблюдатели, эксперты полагают, что, конечно, сенаторы могут согласиться на работу в комиссии, но они будут всячески затягивать этот процесс - на полгода, скажем.
О.МОРОЗОВ: Его невозможно затянуть, потому что
И.МЕРКУЛОВА: Ставки слишком высоки.
О.МОРОЗОВ: Дело даже не в этом. Там не так много вопросов, по которым надо договариваться. Это три-четыре вопроса. Один из них, например: как делегируются представители от каждой из ветвей власти - от законодательных собраний и от губернаторов. В нынешней версии эта схема такова: губернатор делегирует своего представителя, законодательное собрание - своего представителя. Но нужно, чтобы представителя губернатора утвердило законодательное собрание. На мой взгляд, это плохая норма, потому что есть конфликтные субъекты Федерации, где губернатор и законодательное собрание не ладят между собой. И получается, что две ветви власти становятся неравноправны в своем конституционном праве делегировать своего представителя. На мой взгляд, это преодолимо, поскольку в изначальном варианте Путина была другая процедура, более правильная. Там была процедура, что все представители утверждаются законом субъекта Федерации. В этом случае губернатор имел право, так же как законодательное собрание, заветировать закон субъекта Федерации и не пропустить в отместку представителя от законодательного собрания. Следовательно, они были обязаны договариваться каждый о своем представителе. Мне кажется, это преодолимо. Процедура отзыва представителя в Совет Федерации должна быть. Иначе теряется смысл этого представительства. Человека избирают, и он становится независимым от субъекта Федерации. На мой взгляд, это неправильно. И вот проблема мягкой ротации. Она и будет, мне кажется, главной проблемой. Все это можно сделать до 19 числа. А 19 число - это время Ч.
И.МЕРКУЛОВА: Многие политики, и сенаторы в том числе, считают, что новые представители в Совете Федерации - фигуры не вполне легитимные. Как Вам кажется, насколько оправданны эти мнения?
О.МОРОЗОВ: Это очень тонкий правовой вопрос. В Конституции не написано, что член Совета Федерации избирается. Там прямо написано, что по одному представителю от законодательной и исполнительной ветвей власти субъекта Федерации. Легитимность - в данном случае, можно спорить уже о самой Конституции, хорошо или плохо написана эта норма. Но если будет федеральный закон, по которому (по путинскому варианту) будут представители в Совете Федерации, то ставить под сомнение их легитимность, мне кажется, не придется. Вопрос в другом: насколько эти фигуры могут считаться действительно серьезными представителями субъекта Федерации. В политическом плане они напрочь лишены какой-то самостоятельности, потому что будет смешно, если законодательное собрание избирает своего представителя, а он начинает голосовать или высказываться вопреки мнению органа, который его делегировал. С этой точки зрения, политический вес этих представителей, их калибр объективно снижается. Именно поэтому мне казалось, что в самой концепции этого закона есть своеобразный изъян. Я уже не говорю о том, что и сам политический вес Совета Федерации резко меняется по сравнению с сегодняшним. Но если такой закон будет принят, все-таки легитимность этих людей ставить под сомнение будет нельзя.
И.МЕРКУЛОВА: 19 числа внеочередное заседание Думы, Вы сказали. Но до этого 8 числа будет послание президента Федеральному Собранию. Что Вы рассчитываете услышать от президента?
О.МОРОЗОВ: Мне очень бы хотелось, чтобы впервые послание президента перестало носить ритуальный, парадный характер, как это было все последние годы. До сегодняшнего дня послание президента - это был, действительно, своеобразный политический ритуал, который фактически за собой не влек никаких последствий. Дальше Дума жила в своем режиме, Совет Федерации - в своем режиме, правительство, президент - в своем. Я бы очень хотел, чтобы это была реальная программа действий. Причем было бы очень неплохо, если бы в этом послании концептуально были предложены и законодательные инициативы, которые президент хотел бы внести от имени исполнительной власти - либо сам, либо через правительство - в парламент. Потому что не очень понятно, как должна Дума, президент и правительство обеспечивать реализацию того курса, который будет предлагать президент. Можно представить себе ситуацию конфликта. Скажем, президент что-то формулирует, Дума не поддерживает. Ну, это парламентский кризис. Тогда после этого нужно президенту включить механизм роспуска нижней палаты. Или наоборот: президент вносит четкие законодательные инициативы, которые рассчитаны на эту экономическую программу, которую намерен продвигать президент. Дума поддерживает эти законодательные инициативы, и тогда государственная машина начинает работать в едином режиме. Дума, конечно, может оппонировать, Дума может вносить поправки, Дума может менять что-то в этой программе. Но принципиально она должна либо ее поддержать, либо не поддержать. Если это будет в послании президента, если это будет четырехлетняя программа или программа на год, по меньшей мере, понятная стране, понятная парламенту, понятная правительству, тогда можно ожидать, что все разговоры, все обсуждения этой программы будут не столько окрашены в политические тона, сколько носить содержательный характер.
И.МЕРКУЛОВА: Но программа ведь не обсуждается, программное выступление президента.
О.МОРОЗОВ: Да, но оно потом может в той или иной степени обсуждаться в Госдуме в виде реакции на те законы, которые будет вносить исполнительная власть.
И.МЕРКУЛОВА: Вы, кстати, 7 числа рассматриваете оставшиеся налоговые инициативы правительства, да?
О.МОРОЗОВ: Мы их рассматриваем в течение всех предстоящих трех дней: завтра, послезавтра и 7 числа, и даже 19-го. Собственно, эта дата - 19 число - появилась в работе Думы именно потому, что мы не успевали рассмотреть все эти законы, налоговые законы, и Дума пошла навстречу правительству, специально назначила внеочередное заседание, чтобы все-таки завершить этот цикл и выйти на принятие бюджета под новую налоговую базу. В противном случае непонятно, как формировать бюджет. Под старую налоговую базу? Но тогда получается, что мы въезжаем еще в один год, фактически ничего не поменяв в основах налогового законодательства России. А это плохо.
И.МЕРКУЛОВА: Там какие-то спорные моменты есть?
О.МОРОЗОВ: Безусловно. Я думаю, что все налоговые законы будут проходить в Думе очень непросто. Особенно предстоящий завтра закон об акцизах. Фактически последствия этого закона ликвидируют так называемый Дорожный фонд, что для многих депутатов и субъектов федерации является сложной проблемой. Тем не менее, так или иначе, Дума примет какие-то решения. И под эти решения, видимо, уже и будет формироваться новый бюджет.
И.МЕРКУЛОВА: На днях Дума будет рассматривать проект закона о местном самоуправлении. Кстати, из того же пакета президентских законопроектов, предложенных парламенту. Здесь какие-то вопросы могут возникнуть?
О.МОРОЗОВ: Да. Этот закон, если Вы помните, получил наименьшую поддержку в Госдуме. Более того, он даже не прошел при первом голосовании. И только после того, как был поставлен на повторное голосование, набрал где-то около 240 голосов. Там проблема вот в чем возникла. В варианте президента была зеркальная норма, связанная с другим законом - законом об общих принципах организации органов государственной власти. По одному закону президент получал право отстранять губернаторов и распускать законодательное собрание в случае, если они нарушают федеральное законодательство. А по второму закону о местном самоуправлении губернаторы наряду с президентом получали право в случае, если руководители местного самоуправления также нарушают региональное или федеральное законодательство, отстранять их от должности. Совершенно очевидно, что эти два закона тесно связаны между собой. Это нормы одна вытекающая из другой. Но в результате обсуждения этого закона в Госдуме получилось так, что прошла поправка, лишающая губернаторов права отстранять руководителей местного самоуправления. Это право полностью перешло к президенту. И получилась ситуация, когда любого представителя местного самоуправления, начиная от столичного города и кончая поселком, должен своим указом отстранять президент по представлению руководителя субъекта Федерации. Представьте себе ситуацию, когда руководитель какого-то очень небольшого образования, органа местного самоуправления судится с президентом по поводу его указа. В каких-то случаях можно даже представить, что это будет к большой радости губернатора, который будет стоять в стороне и потирать руки, глядя, как президент воюет с человеком, представляющим на его территории орган местного самоуправления. На мой взгляд, президентская сторона сейчас заняла разумную позицию. Предположительно она будет выглядеть таким образом. Закон будет возвращен во второе чтение. Данная норма будет переголосована, видимо, в несколько измененном варианте. Вариант будет такой. Областные, краевые, республиканские центры и столицы регионов относятся к ведению президента, то есть он снимает своим указом руководителей местного самоуправления по представлению главы исполнительного органа власти субъекта Федерации. А все, что ниже, этим правом будут обладать также руководители субъектов Федерации. На мой взгляд, это правильно.
И.МЕРКУЛОВА: Как бы Вы охарактеризовали нынешние отношения между Кремлем и регионами? По-моему, все это скорее напоминает худой мир.
О.МОРОЗОВ: Ну, худой мир лучше доброй ссоры, как известно. Я думаю, что конфликт, безусловно, есть. Слишком уж дружным было голосование членов Совета Федерации, когда они отклонили закон. Правда, я обращаю Ваше внимание, что все-таки они отклонили закон не в варианте президента, а в том варианте, который им предложила уже Дума. На мой взгляд, этот вариант был даже хуже, чем президентский. Он стал более жестким в отношении глав субъектов Федерации и законодательных собраний субъектов федерации. Конфликт, безусловно, имеет место. Но то, как сейчас ведет себя президентская сторона, если верить тем комментариям, которые идут из Кремля, эта позиция, на мой взгляд, вполне разумная. Все стороны поняли, что конфликт никому не нужен, нужно искать какую-то согласительную процедуру. Судя по всему, она будет найдена. В итоге закон, наверное, выйдет в варианте, который, наверное, устроит всех. И конфликт будет исчерпан.
И.МЕРКУЛОВА: На словах-то, безусловно, все поняли. Но реально главы субъектов, главы регионов не торопятся даже приводить свое законодательство в соответствие с Конституцией.
О.МОРОЗОВ: Это не такая простая проблема, к ней нельзя относиться формально. Неслучайно в том законе, за который проголосовала Госдума, тот закон, где есть процедура федерального вмешательства, право президента снимать губернаторов или распускать законодательное собрание, в этом законе Дума предусмотрела норму, что закон вступает в силу через полгода после его принятия. Эти полгода как раз даются для того, чтобы местные законодательные собрания рассмотрели свои законодательные акты и максимально привели их в соответствие с федеральными. Потому что я плохо себе представляю ситуацию, если, скажем, в понедельник принимается закон, а со вторника вступает норма, что президент может распускать законодательное собрание на том основании, что оно не привело в соответствие свои акты с федеральными. Ведь мы восемь лет копили эту проблему, поэтому предполагать, что ее можно разрешить в одночасье, одним махом, просто невозможно. Поэтому я думаю, что это решение правильное. Полгода дается на то, чтобы местные законодатели рассмотрели свои законодательные акты и привели их по максимальному циклу в соответствие с федеральными. Если этого не произойдет, тогда вступает право президента вплоть до роспуска законодательного собрания, если оно не идет на согласительные меры.
И.МЕРКУЛОВА: И никакие отговорки вроде кивков губернатора в сторону законодательного собрания о том, что я, дескать, готов, а они не хотят, не принимаются?
О.МОРОЗОВ: Такие кивки возможны, но это ничего не меняет в процедуре. Кивай сколько угодно, но президент сохраняет право в этом случае распускать законодательное собрание по той процедуре, которая в законе: после решения суда, после предупреждения и по истечении определенного срока. Если законодатели готовы пойти на такое политическое самоубийство, то, что бы ни говорил губернатор, они подставятся под этот закон. И потом, мы все время исходим из того, что все захотят конфликтовать. На мой взгляд, никто, по большому счету, не хочет войны. Все, на мой взгляд, будут искать разумный компромисс. В том числе и федеральный центр. Кстати, в этом законе записано, что прежде чем президент включает эту процедуру, связанную с роспуском местного законодательного собрания или отстранением губернатора, он обязан провести согласительную процедуру. Скажем, пригласить руководителя законодательного собрания, пригласить губернатора, объясниться с ними, понять их позицию и либо не прибегать к этой процедуре, а предложить им в ином режиме, в добровольном порядке это сделать, либо объяснить им, что другого выбора нет и если они не стоят на позиции федерального закона, следовательно, карательный президентский меч будет пущен в ход.
И.МЕРКУЛОВА: Вам не кажется, что слишком много полномочий дается президенту? На Ваш взгляд, это личные амбиции или это все-таки стремление что-то сделать, чтобы навести порядок?
О.МОРОЗОВ: Не бывает мало или много полномочий. Проблема всегда в том, как этими полномочиями распорядиться. Я буквально на днях в интервью газете "Московский комсомолец" вспомнил нашу историю. У нас были руководители Советского Союза, которым грех было жаловаться на полномочия, объем власти. Причем каждый новый шаг сопровождался стремлением взять на себя побольше власти. Но это закончилось очень печально. Выяснилось, что сама по себе власть, сами по себе полномочия иногда не срабатывают. Поэтому вопрос не в том, много или мало полномочий у президента. Их может быть чуть больше, чуть меньше. Вопрос, как этими полномочиями президент распорядится и как, собственно, эти полномочия будут работать на главное. А главное в стране - это все-таки не само государственное устройство, а экономика. Я бы очень хотел, чтобы концепция Путина, связанная с укреплением властной вертикали, укреплением полномочий федерального центра, была продиктована не формальным стремлением иметь больше власти (в общем-то власти у президента в России достаточно много), а именно стремлением использовать властные рычаги для того, чтобы и навести правовой порядок в стране, и поднять нашу экономику.
И.МЕРКУЛОВА: Вопрос с пейджера от Дмитрия: "Почему право отстранения губернаторов дано президенту, а не Верховному суду? Ведь это юридический, а не политический вопрос".
О.МОРОЗОВ: Он сегодня прописан как юридический. А президент лишь издает финальный акт, отстраняя губернатора. Он даже не инициирует процедуру отстранения. Эту процедуру инициирует суд, который устанавливает, то тот или иной региональный закон или тот или иной акт губернатора не соответствует Конституции и не соответствует федеральному законодательству. В этом случае вступает в силу эта процедура, когда президент венчает ее. Он не сам снимает губернатора, не потому, что ему кто-то не нравится, а по суду, по решению, которое принимает соответствующий суд.
В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" был руководитель депутатской группы "Российские регионы" Олег Морозов.