перспектива усиления роли Счетной палаты, организация ее подразделений в федеральных округах и сотрудничество с региональными парламент - Элеонора Митрофанова - Интервью - 2000-06-27
27 июня 2000 года
В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" аудитор Счетной палаты РФ, руководитель Управления по контролю за государственным долгом и банковской системой Элеонора Митрофанова.
Эфир ведет Петр Журавлев.
П. ЖУРАВЛЕВ - Элеонора Валентиновна, добрый день. Прежде всего, я хотел бы Вам задать этот вопрос, поскольку до последнего времени этого вопроса у почему-то никто никому не задал (я имею в виду из Счетной палаты). Не так давно новый руководитель этой структуры Сергей Степашин объявил, продекларировал некое усиление роли, возможностей, интенсификации работы Счетной палаты. В чем это все заключается? Что происходит? Пока ничего незаметно, никто даже не объяснил, в чем это усиление роли будет проявляться.
Э. МИТРОФАНОВА - Усиление любой роли - это процесс, а не единовременный акт. Поэтому ждать результатов моментально, наверное, не нужно. Однако речь идет, в первую очередь, о повышении результативности. Это связано с усилением взаимодействия с Генеральной прокуратурой, с тем же Минфином, который взыскивает деньги. Мы сами деньги не взыскиваем с нарушителей бюджетного процесса, их взыскивает Минфин, налоговая служба. Для этого нам нужно создать единую методологию взгляда на те или иные нарушения. Кроме того, у Счетной палаты достаточно большой потенциал, потому что мы анализируем, поднимаем достаточно большие проблемы. Поэтому речь шла о том, чтобы усилить аналитическую роль Счетной палаты, и в том числе взаимодействие с правительством по выработке бюджета стратегии развития государства на будущее. Я думаю, что в первую очередь Сергей Вадимович имел в виду именно эти аспекты. В какой-то мере это аванс, который дан новым руководителям, самой Счетной палате. Поэтому от нас потребуется достаточно большая работа, в первую очередь методическая, юридическая, по стандартизации процесса аудита, по выработке единых подходов к тем или иным вопросам.
П. ЖУРАВЛЕВ - Элеонора Валентиновна, закон о Счетной палате был принят довольно давно. Не то, что все забыли, но, тем не менее, какими возможностями вы располагаете? Сколько вас?
Э. МИТРОФАНОВА - Счетная палата - это единственный контрольный орган, который прописан в Конституции, и, так же, как в Конституционный суд, там прописано, что в Счетную палату избирается председатель, заместитель и 12 аудиторов: 6 аудиторов от Госдумы, 6 от СФ. Это не значит, что в Счетной палате 14 человек. У нас для наших задач, я считаю, не большой персонал, но и не такой маленький. Это порядка 500 с лишним человек на сегодняшний день. Мы собираемся расширяться, потому что мы будем усиливать роль аналитики в своей работе. Счетная палата - это коллегиальный орган. Председатель, заместитель председателя и аудиторы Счетной палаты образуют коллегию Счетной палаты, которая принимает планы работы Счетной палаты, которая утверждает все отчеты и ревизии Счетной палаты, то есть принимает основные решения. Некий совет директоров, скажем так.
П. ЖУРАВЛЕВ - Вы вольны принять к рассмотрению любой вопрос, или для того, чтобы начать, как с Конституционным судом, нужен запрос, нужен вопрос к вам?
Э. МИТРОФАНОВА - Мы в конце года формируем план работы Счетной палаты на следующий год, исходя, в первую очередь, из бюджета. То есть что, какие вопросы нам кажутся первоочередными, с точки зрения контроля бюджета. В то же время, по закону, запросы со стороны СФ, Госдумы, которые оформлены постановлениями, либо запросами со стороны 95 депутатов Госдумы, включаются нами в план без обсуждения. Здесь тоже, кстати, встает вопрос об усилении взаимодействия с Госдумой, потому что иногда Дума нам поручает то, что мы по нашему закону не совсем и можем проверять. Просто те, кого мы проверяем, не хотят входить в конфликт. Нам очень часто ставят огромную задачу по срокам, говорят: "Через полтора месяца дайте нам, пожалуйста, результат". Это тоже один из аспектов того, о чем говорили, об усилении роли, то есть улучшения взаимодействия с Госдумой, вообще с парламентом.
П. ЖУРАВЛЕВ - Вы получаетесь своего рода дубинкой Госдумы? Вы формируетесь парламентом, вы без обсуждения включаете те постановления, которые Госдума принимает по тому или иному вопросу. Некий карательный орган, что ли?
Э. МИТРОФАНОВА - Я бы сказала так. Мы не карательный орган. Счетная палата в первую очередь публичный орган. Любой карательный орган как раз не публичный, он достаточно закрытый, а мы - публичный. Эта связь, которая осуществляется Бюджет - это, по существу, народные средства, государственные. Мы проверяем их, и мы оглашаем результаты своих проверок, как используются бюджетные средства посредством представителей того же народа, через парламент. Вот суть Счетной палаты, так же, как и других подобных счетных палат во всех странах мира. Наши отчеты всегда публичны.
П. ЖУРАВЛЕВ - Получается такая странная штука. Ведь не секрет, что среди депутатов Госдумы есть лоббисты: явные, тайные... Получается, что человек, лоббируя интересы кого-либо, может через вас не отомстить, но сильно испортить жизнь?
Э. МИТРОФАНОВА - Вопрос, конечно, интересный. Такое, конечно, может быть, если этот человек пролоббирует постановление Думы, и если счетная палата вскроет именно то, что хочет этот человек. По жизни были такие примеры, когда на это было похоже, и иногда, к сожалению, результаты получаются совсем не те. Поэтому мы все-таки орган, который очень объективно все это расследует, и не всегда можно прогнозировать результаты.
П. ЖУРАВЛЕВ - Залезли в амбар, а там вместо одного - другое?
Э. МИТРОФАНОВА - Да, вот именно.
П. ЖУРАВЛЕВ - За всю историю существования Счетной палаты, во всяком случае, в массовом сознании за вами закрепилась репутация некоего скандального органа, когда выходят более-менее известные люди и публично оглашают результаты проверки. И?..
Э. МИТРОФАНОВА - Это как раз вторая сторона публичности. Я думаю, (Степашин тоже говорил об этом), что мы будем создавать пресс-службу так, чтобы эти результаты правильно оглашались самими аудиторами Счетной палаты, когда ты правильно формулируешь. А поскольку мы публичны, то наш отчет может взять любой, по существу. Мы же отсылаем все в Думу. Это берется, оттуда выбираются слова, фразы, которые тебе хочется, это преподносится с определенным пафосом, и кажется, что "ой-ей-ей". Во-первых, это не всегда бывает так страшно. А во-вторых, для того чтобы правильно... Кстати говоря, Вы зря говорите, что никакой реакции нет. Реакция-то есть. Очень много дел возбуждено прокуратурой именно по представлениям Счетной палаты. Много денег возвращено в бюджет. Я скажу только по своему направлению, которое я курирую. За эти 5 лет мы возвратили почти 2 млрд. рублей в бюджет живых денег. Я не беру улучшение статистики и т.д., это живых денег. Это все говорит о том, что, может быть, Счетная палата недостаточно правильно освещала это все, сама по себе. Потому что здесь, наверное, нам нужно немножко переориентироваться, не ждать, пока депутаты огласят по-своему, как им кажется.
П. ЖУРАВЛЕВ - Надергав цитат?
Э. МИТРОФАНОВА - Да, результаты наших контрольных мероприятий. Нам самим, видимо, надо делать пресс-релизы и правильно освещать.
П. ЖУРАВЛЕВ - А по закону о Счетной палате вы, кроме функции колокола, еще каким-то реальным механизмом обладаете? Вы можете что-то самостоятельно возбудить, кого-то наказать?
Э. МИТРОФАНОВА - Нет. Самостоятельно, к сожалению, мы не можем ни возбудить, ни наказать. Мы либо посылаем представление в правительство, либо, если есть признаки, тянущие на уголовное преступление или административное правонарушение, мы посылаем в Генеральную прокуратуру. Если мы нашли, что деньги были использованы не целевым способом или которые нужно вернуть в бюджет, мы пишем в казначейство, либо в Госналогслужбу. То есть они по нашим представлениям осуществляют уже конкретные меры.
П. ЖУРАВЛЕВ - Или не осуществляют?
Э. МИТРОФАНОВА - Или не осуществляют. Вот как раз об этом и идет речь, что нам нужно усилить координацию для того, чтобы действенность Счетной палаты была во много раз повышена. Это первое. И второе: мы сейчас пытаемся внести в закон о Счетной палате возможность бесспорного списания денег, использованных не целевым способом. Я выскажу свое личное мнение, что это, конечно, может быть, было и правильно, но это вообще меняет концепцию работы всей Счетной палаты.
П. ЖУРАВЛЕВ - Получается такая форма национализации, что ли?
Э. МИТРОФАНОВА - Нет, почему. Это значит, что тогда уже идет ближе к финансовому трибуналу. Такая форма существует, например, во Франции, в Испании, в Португалии. Это финансовый трибунал, и их решение уже судом не обжалуется. Но они судят дипломированных бухгалтеров, то есть там совершенно иная система. Потом, здесь нужно очень здорово поработать над методологией, опять же, чтобы мы не погрязли в судебных разборках потом, что мы неправомерно что-то сделали.
-
П. ЖУРАВЛЕВ - Элеонора Валентиновна, теперь я хочу перейти к более подробному и детальному разговору по Вашей части. На днях, буквально вчера было опубликовано Ваше интервью в газете "Известия". Речь идет о внешнем долге. Первое, что меня зацепило, это фраза, что сумма внешнего долга в зависимости от курсовых разниц может меняться на миллиарды долларов. Это как? Что, эта цифра, которую периодически оглашают, плюс-минус 10 млрд. в разные стороны?
Э. МИТРОФАНОВА - Нет, это не совсем так. Все дело в том, что действительно в этой сумме, 158 млрд., безусловно, вся эта курсовая разница, поскольку мы все выражаем в долларах. А занимаем мы не только в долларах. Занимаем мы в йенах, в швейцарских франках, во французских франках, в дойчемарках. И, в зависимости от изменения, счет идет, в общем-то, на миллиарды.
П. ЖУРАВЛЕВ - Мы никак не можем на это повлиять?
Э. МИТРОФАНОВА - На это влиять, на самом деле, нужно. Потому что сейчас вообще, в смысле валют, резкое изменение ситуации. Ведь появляется единая европейская валюта. Значит, это требует расчета курсовых рисков, когда мы заимствуем определенные деньги на внешнем рынке. Но, к сожалению, мне кажется, что это у нас делается пока весьма слабо, это требует в общем-то совершенно иного подхода к работе с внешними долгами.
П. ЖУРАВЛЕВ - Вы хотите сказать, что нам надо выбирать, в каких деньгах занимать?
Э. МИТРОФАНОВА - Совершенно верно.
П. ЖУРАВЛЕВ - Опять-таки получается такая странная ситуация. Ведь курс евро к доллару - вещь совершенно от нас независящая.
Э. МИТРОФАНОВА - Эту независящую вещь нужно просчитывать. Такие прогнозы в силах делать и центральные банки других стран. Я думаю, что и наш ЦБ абсолютно в силах это делать. Но, как мне кажется, вопрос управления внешним долгом должен быть сконцентрирован где-то в одном месте. Потому что здесь требуется огромная аналитика, то есть расчет курсовых разниц, курсовых, процентных рисков. Когда мы занимаем, например, еврооблигации, мы занимаем их с плавающими процентами, с фиксированным доходом и т.д. То есть для этого требуется создать достаточно хорошую структуру, либо при Минфине, либо в рамках самого Минфина.
П. ЖУРАВЛЕВ - А вы не хотите стать? Я имею в виду Счетную палату.
Э. МИТРОФАНОВА - Это не функция Счетной палаты. Мы собираемся усилить аналитику в этом направлении, и может быть, оказать какое-то содействие Минфину, потому что они сейчас как раз очень серьезно подошли к этой работе и пытаются действительно наладить систему управления долгом. Но у них просто немного народу, маленькие зарплаты, туда очень сложно привлечь специалистов такого ранга, которые бы могли легко управляться с этими материями.
П. ЖУРАВЛЕВ - С какой стороны Счетная палата имеет дело с внешним долгом?
Э. МИТРОФАНОВА - Мы по существу осуществляем две функции: аналитическую функцию, то есть мы ведем некий мониторинг, и абсолютно контрольные функции. То есть мы проверяем эффективность расходования займов Мирового банка, займов правительства иностранных государств. Мы смотрели на эффективность реструктуризации в рамках Лондонского клуба. Мы сейчас проводим инвентаризацию коммерческих долгов, то есть сейчас в рамках Лондонского клуба будет идти выверка т.н. коммерческих долгов. Мы сейчас занимаемся этой инвентаризацией. И мы хотим у себя наладить компьютерную систему этого мониторинга, пытаемся это сделать совместно с Минфином.
П. ЖУРАВЛЕВ - Это Ваша инициатива?
Э. МИТРОФАНОВА - В общем-то, в какой-то мере, да. По части мониторинга это моя инициатива.
П. ЖУРАВЛЕВ - Вы не боитесь, что Вас могут обвинить в попытке вмешаться с мифическими целями?
Э. МИТРОФАНОВА - Вмешаться? Сомневаюсь, потому что мы де факто не вмешиваемся. Нас спрашивают, как экспертов. Потому что когда мы только начали заниматься внешним долгом, то, по существу, в стране таких специалистов были единицы, кто вообще владел этой материей. Сейчас, я считаю, во многом благодаря Cчетной палате, благодаря нам, об этом пишут, читают, уже появились какие-то книги, какие-то исследования. Потому что мы эту тему раскрутили. Мы сначала ее подняли, в широком плане, еще сами ее глубоко не знали. А сейчас мы в каждую отдельную часть этой проблемы залезаем очень глубоко.
П. ЖУРАВЛЕВ - Вопрос как к эксперту. Эти 158 млрд. долларов, которые определены как предел внешних заимствований на текущий год, - это много?
Э. МИТРОФАНОВА - Это столько, сколько есть, сколько долга мы повесили на себя. Россия повесила от бывшего СССР 103 млрд. рублей, это основное. 54 млрд. мы уже назаимствовали за последние 8 лет. Это международные финансовые организации, в первую очередь, Мировой банк и МВФ. Это много, потому что это уже приближается к размеру ВВП. А если мы еще присовокупим внутренний долг, то уже наши долговые обязательства намного, в 1,5 раза больше ВВП. А это уже много.
П. ЖУРАВЛЕВ - Чуть более конкретный вопрос. Вы в Вашем интервью говорите, что мы берем у Всемирного банка заем на социальную поддержку или на реструктуризацию угольной промышленности. Эти деньги поступают в общую корзину и расходуются, как остальные бюджетные средства. Так зачем мы их так называем? Ведь эти деньги выдаются нам под реализацию каких-то конкретных пунктов договоренностей с тем же самым Всемирным банком.
Э. МИТРОФАНОВА - Совершенно верно. Вообще такие займы у Всемирного банка не такие частые. По существу, эти займы аналогичны займам МВФ, когда займ просто идет на балансирование бюджета. У нас как раз в этом спор с Минфином. Мы говорим: "Мы не поняли, куда именно в социальную сферу пошли деньги" - "Ну как же так, если бы мы эти деньги не получили, мы вообще бы на 30% социальную сферу профинансировали". Подождите, так не должно быть. В займе указаны определенные, конкретные направления, куда вы должны были отправить деньги. Минфин относится к этому, что это в их корзинку упало, и они расходуют
П. ЖУРАВЛЕВ - Как хотят?
Э. МИТРОФАНОВА - По существу, да. А мы исходим из того, что раз это на социальный займ, то будь добр, профинансируй эти свои социальные расходы, а не бросай в общую корзину.
П. ЖУРАВЛЕВ - Скажите, а как Всемирный банк? Ведь ему-то в значительной степени все равно. Он видит, что пенсии или социальные выплаты наконец отвязали от минимального размера оплаты труда. Он видит, что задолженность по пенсиям ликвидирована, и дает эти деньги. Он увидел выполнение его условий и дал денег.
Э. МИТРОФАНОВА - Как раз Всемирный банк в меньшей степени, чем МВФ, отслеживает эти макроэкономические показатели. И все дело в том, что у этих организаций очень сложные внутренние процедуры. И сами эти займы, которые они дают Они поставили определенные критерии в условиях займа, и считают, что "да, не очень выполнили, но вроде займ взяли". Как любая чиновничья организация: "мне надо израсходовать вот столько денег, я должен их израсходовать". Вот философия Всемирного банка, по существу. А то, что мы такие нерадивые, - это не их проблема.
П. ЖУРАВЛЕВ - А тогда имеет ли вам смысл влезать в конфликт с Минфином? Раз Всемирный банк и не возражает?
Э. МИТРОФАНОВА - Нет, мы в данном случае только требуем от Минфина, чтобы они достаточно конкретно и предметно расходовали дополнительные средства, которые они получают, а не в целом бросали в общую бюджетную корзину.
П. ЖУРАВЛЕВ - Элеонора Валентиновна, последний вопрос, возвращаясь ко всему внешнему долгу. Перспектива. Что будет дальше? Как Вы себе это представляете? Мы будем занимать денег в таких же объемах и дальше?
Э. МИТРОФАНОВА - Нет, я думаю, что мы занимать денег в таких же объемах не будем. Сейчас у нас профицит бюджета, и это действительно большое завоевание. Деньги нам занимать придется, но эти деньги исключительно будут идти на погашение старых долгов. А это общемировая практика. В долг жить не страшно. Страшно, на каком фоне ты живешь в этот долг. То есть поэтому будем надеяться, что эти некие элементы экономического роста, которые сейчас зыбко проглядываются что все-таки какое-то движение вперед будет.
П. ЖУРАВЛЕВ - Сколько в будущем году планируется взять денег, если Вы знаете? Насколько вырастет эта цифра, 158?
Э. МИТРОФАНОВА - Я думаю, что практически не будет расти.
В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" была аудитор Cчетной палаты РФ, руководитель Управления по контролю за государственным долгом и банковской системой Элеонора Митрофанова.