конституционность положений о государственном суверенитете в конституциях субъектов РФ - Тамара Морщакова - Интервью - 2000-06-07

7 июня 2000 года.

В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" Тамара Морщакова, заместитель председателя Конституционного суда РФ.

Эфир ведет Нателла Болтянская.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Говорим мы о конституционности положений о государственном суверенитете в конституциях субъектов Российской Федерации. Первая ассоциация, которая возникает, это советская конституция, в которой ведь был пункт о самоопределении наций вплоть до.

Т.МОРЩАКОВА: Да, конечно. Но это старое дело, недействующие ныне нормы. История.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Конституционный суд признал противоречащим основному закону страны ряд положений - вот, например, одно из последних сообщений - конституции республики Алтай. Я попрошу Вас немножко подробнее рассказать об этом.

Т.МОРЩАКОВА: Конституционный суд рассматривал в нынешнем процессе целый ряд положений конституции республики Алтай. Поэтому вопрос о суверенитете - это только один из многих. Но конституция республики Алтай как раз закрепляла, что республика Алтай является суверенным государством и что суверенитет является основой ее внутренней жизни, является естественным, необходимым и законным условием существования республики Алтай. Конституционный суд посчитал, что это не адекватно тому, что определено федеральной Конституцией и что лежит в основе статуса всех субъектов Российской Федерации.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Известно, что некая неоднородность законов федеральных и законов местных не вчера началась.

Т.МОРЩАКОВА: Да, конечно. И у Конституционного суда уже очень большой опыт изучения этой неоднородности. Ему приходилось не один раз проверять то, что называется основными законами субъектов Федерации - Конституция это или уставы, не имеет значения.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Все-таки какова, с Вашей точки зрения, мотивация того, что именно сейчас происходят такого рода изменения?

Т.МОРЩАКОВА: Мне как раз хотелось бы, чтобы это было правильно понято - то, что относится к моменту. Дело, которое рассматривал Конституционный суд, родилось не сегодня, не вчера и даже не два месяца назад. Обратились в Конституционный суд уже соответствующие заявители, представители исполнительной власти республики Алтай, давно. Некоторое время Конституционный суд не мог рассмотреть это дело, потому что республика Алтай постоянно заявляла ходатайство о том, чтобы Конституционный суд немножко подождал, поскольку они сами хотят внести изменения в свое законодательство. Так что момент оглашения сегодняшнего решения и несколько более ранний - начало рассмотрения этого дела - предопределен не событиями последних лет.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Можно ли говорить о том, что то, что сейчас происходит в юридическом аспекте, является некой попыткой противовеса делению на феодальные княжества, как мы помним из истории?

Т.МОРЩАКОВА: Может быть, можно использовать и такой художественно-исторический образ. Конституционный суд в действительности занимается делом очень простым, и занимается им давно и постоянно. Он просто приводит акты субъектов Федерации, как и различные нормативные акты федерального уровня, в соответствие с Конституцией РФ. Если взять момент появления федеральной Конституции, это 1993 год, с тех пор в позициях Конституционного суда по этим вопросам ничто не поменялось. Мы регулярно признаем всякие нарушающие Конституцию федерации акты не имеющими юридической силы.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Если вспомнить такую фразу: "Решение окончательное и обжалованию не подлежит", на самом деле это как? Могут не согласиться, по идее?

Т.МОРЩАКОВА: Да. Хотя это никак не затрагивает значения этой самой фразы, потому что она означает только то, что с жалобой на Конституционный суд пойти некуда. Ни к президенту нельзя пойти, ни в парламент, ни даже в межгосударственные органы, потому что компетенция Конституционного суда - только проверять акты на соответствие Конституции. Больше этого никто не может сделать. Так что эта фраза может иметь несколько не вполне завершенный вид только в связи с тем, что встречаются до сих пор случаи неисполнения решения Конституционного суда. Обжалованию-то не подлежит, но дело-то все равно с места не сдвигается.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Как быть в таких случаях?

Т.МОРЩАКОВА: Лично я полагаю, и Конституционный суд уже имел на этот счет некоторый опыт, что тогда должна использовать свои полномочия исполнительная власть, потому что исполнительная власть (у нас был такой опыт с Удмуртской республикой, когда не исполнялось долго решение Конституционного суда) может принять меры к исполнению и законов, и решений Конституционного суда. Более того, она обязана это делать. В том числе и привлекают должностных лиц к ответственности за неисполнение решений суда.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Но ведь некоторые положения, связанные именно с законом, наверное, трудно оценить человеку непрофессиональному. Та доза суверенитета, которая вроде как не положена по статусу, в частности, конкретной республике, как она осуществляется? Если я считаю, что соседская комната принадлежит мне, я живу в этой комнате. И тут можно со мной воевать.

Т.МОРЩАКОВА: Да, конечно. В Конституционном суде ситуация примерно аналогичная. Мы молчим ровно до тех пор, пока кто-нибудь не начинает воевать. Начали исполнительные власти республики Алтай воевать с несоответствующим федеральной Конституции смыслом ее основного закона - Конституционный суд включился. Началась уже официальная стадия преодоления противоречий, имеющихся в республиканской конституции по отношению к федеральной Конституции. Конституционный суд принимает решения.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Мы начали говорить об Алтайской республике, Вы упомянули Удмуртию. В каких еще субъектах Федерации возникают такого рода проблемы?

Т.МОРЩАКОВА: Я могу сказать о том, о каких субъектах Федерации Конституционный суд уже имел возможность высказаться. Это касалось Тамбовской области, Читинской области, Тюменской области и входящих в нее автономных округов - Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий. Это касалось Калининградской области. Так что довольно большой круг субъектов уже проверен был нами в пределах (опять же, повторю) тех запросов, с которыми в Конституционный суд обращались, потому что Конституционный суд не может устроить тотальную проверку законодательства в субъекте Федерации. Это не его дело, он работает именно как арбитр.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Каков порядок демонстрации своей лояльности? Было признано, и решили, что это правильно. Что дальше должно произойти?

Т.МОРЩАКОВА: К сожалению, надо признать, что субъекты Федерации не очень стремятся к тому, чтобы демонстрировать эту лояльность. Более того, в течение не то что нескольких месяцев, но даже нескольких лет часто остаются неизмененными положения в различных законодательных актах субъектов Федерации, которые применительно к другим субъектам уже давно признаны Конституционным судом не соответствующими федеральной Конституции. Это, конечно, я считаю, недостаток в процессе обеспечения исполнения решений Конституционного суда, потому что действующий закон позволяет привлечь должностное лицо, не принимающее мер к исполнению судебных решений, к ответственности. Кстати, вплоть до уголовной, не только должностной, административной.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: То есть, что называется, находятся конкретные лица, которые в рамках своей деятельности не изменяют себе.

Т.МОРЩАКОВА: Да, их не так мало. Тут вопрос только в том, что, конечно, очень трудно говорить об ответственности, скажем, законодательного органа какого-то субъекта. Но я думаю, что и эта проблема разрешима.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Государство - это все-таки некий механизм. Конкретные граждане страдают оттого, что в несоответствии с Конституцией находится статус республики, края, области?

Т.МОРЩАКОВА: Бывают такие случаи, когда это непосредственно задевает права граждан, потому что местное законодательство может возложить на них какую-то дополнительную обязанность в полном противоречии с федеральной Конституцией или, наоборот, ограничить как-то их права. Местное законодательство может, например, провозгласить, скажем, у нас такой случай тоже был, суды какого-либо субъекта их собственными судами, принадлежащими к судебной системе самого субъекта. Это ставит гражданина в достаточно тяжелое положение, когда он хочет получить защиту в суде по федеральному стандарту.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Изначально ситуация некой возможности такого рода несоответствий была заложена даже не в Конституции, а где-то поблизости, получается?

Т.МОРЩАКОВА: Дело в том, что Российская Федерация сложилась не сразу, она оформлялась уже после того, как распался Советский Союз. В основе первых отношений между нынешними субъектами Федерации лежали федеративные договоры. Сами федеративные договоры, заключенные до Конституции Российской Федерации 1993 года, давали некоторые основания для того, чтобы говорить о том, что основанные на них потом законы могли бы противоречить Конституции. Но Конституция предусмотрела этот случай, поскольку в заключительных и переходных положениях к ней было специально указано, что ранее заключенные федеративные договоры действуют только в той мере, в какой они не противоречат Конституции. Таким образом, некоторое историческое наследие здесь из доконституционного периода мы, конечно, получили, но преодоление его, механизм для его преодоления был определен уже и в момент, когда начала действовать новая Конституция. Поэтому все неснятые противоречия - это результаты недостатков в реальном воплощении положений Конституции.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Таким образом, можно говорить о том, что основной закон предусматривает разумные дозы суверенитетов для субъектов?

Т.МОРЩАКОВА: Я бы сказала не так. Основной закон предусматривает суверенитет, это вытекает из сегодняшнего нашего решения, только для Российской Федерации в целом, поскольку имеется в виду тот суверенитет, который проистекает от многонационального народа всей Российской Федерации. Конституция не предусматривает деление суверенитета, и об этом прямо написано в оглашенном сегодня Конституционным судом постановлении.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: В течение какого срока в нашем сегодняшнем случае республика Алтай должна это осуществлять? Каковы сроки изменений?

Т.МОРЩАКОВА: Сроки, конечно, не установлены. Но в законе о Конституционном суде (и это основано на положениях нашей Конституции) прямо записано, что те нормы, которые противоречат Конституции, с момента оглашения постановления Конституционного суда об этом перестают действовать, лишаются юридической силы. Если определенный субъект может согласиться с тем, что в его основном законе будут существовать какие-то лагуны, незаполненные пустоты - что ж, значит, он не будет иметь вообще никаких норм на этот счет. Дело в том, что любое решение, основанное на этих "плохих" нормах, может быть обжаловано, опротестовано, отменено.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Я вот почему задала этот вопрос. Скажем, если взять текст на бумажке, вычеркнуть или перепечатать? Ведь в случае чего могут же сказать: "А мы не успели".

Т.МОРЩАКОВА: Они не успели, но эти нормы не будут действовать все равно. Вопрос просто, который является вопросом их конституции, останется долго не решенным.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Известно ли Вам, как происходит разработка этих региональных норм, норм субъектов? Советуются ли они, например, с людьми Вашего уровня? Есть такая возможность?

Т.МОРЩАКОВА: Конституционный суд как раз не имеет возможности давать такого рода советы. Хотя, по сути, я считаю, что всеми своими решениями Конституционный суд как раз обеспечивает юридическую консультацию высшего уровня, потому что он уже рассмотрел очень много положений, относящихся к уровню конституционных субъектов, и высказался по ним. Значит, нужно просто держать на это равнение.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Сейчас в России такое время, когда говорят о необходимости многочисленных радикальных изменений. Существует ли необходимость до- или переработки основного закона?

Т.МОРЩАКОВА: Я полагаю, что потенциал российской Конституции не использован еще очень во многом. Постановления Конституционного суда на ее основе как раз, мне кажется, все время это подтверждают. Существует возможность толкования Конституции Конституционным судом, которое тоже может многое разъяснить, конкретизировать в конституционных нормах. Существуют еще не по всем проблемам такого рода принятые федеральные конституционные законы. И это тоже еще дополнительная возможность развивать действующую Конституцию. Но ее основа не требует пересмотра. Много раз говорилось различными специалистами, в том числе и специалистами зарубежными, что наша действующая Конституция отвечает принятым в этой области стандартам международного сообщества.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Меня удивило слово "толкование". Ведь толкование предусматривает возможность различных версий. Дважды два - четыре, тут не истолкуешь никак иначе.

Т.МОРЩАКОВА: Конечно. Конституционная норма ведь не так проста, как это арифметическое действие. Поэтому требуется истолкование. Такие процедуры применяются Конституционным судом, и возможность толкования одной конституционной нормы, что обычно производится Конституционным судом в сопоставлении с совсем другим массивом нормативных положений основного закона, возможность такого толкования как раз помогает всем правоприменителям, а также законодательным органам понять, в каком направлении развитие правового регулирования будет следовать конституционно определенным параметрам.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: В первой части нашей беседы Вы упомянули невозможность от и до досконально проверять все нормы всех субъектов Федерации. Можно ли из этого сделать вывод, что процесс, аналогичный тому, который произошел с Алтайской республикой, может быть только по инициативе заявителя? Или тут может быть плановая, внеплановая проверка?

Т.МОРЩАКОВА: У Конституционного суда это может быть только по инициативе заявителя. Другое дело, что опять же исполнительные органы власти могут применять другие процедуры. У нас есть правительство, есть министерство юстиции, которое отслеживает эту проблему, отслеживает, насколько акты в субъектах Федерации соответствуют федеральным законам и федеральной Конституции. Значит, должна просто вся эта деятельность завершаться более активными акциями по оспариванию того, что не соответствует федеральной Конституции, в Конституционном суде или в других судах, может быть, в зависимости от уровня акта.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Я думаю, что всем известно, что люди, работающие в Конституционном суде, - это профессионалы высокого класса. Для того, чтобы иметь информацию, ведь заявление заявителей (извините за тавтологию) не необходимо. Есть у Вас информация? Может быть, даже не называя конкретных

Т.МОРЩАКОВА: Нет, мы не собираем информацию сами. Ведь это требовало бы тотального просмотра всех принимаемых актов. Выборочные такие наблюдения тоже не имеют никакого смысла, раз Конституционный суд не может сам начать производство по любому делу. Но это, кстати, хорошо, потому что если бы Конституционный суд обладал таким полномочием: по собственной инициативе в любой момент начать рассматривать любой вопрос, касающийся любого акта субъекта Федерации или федерального уровня, - то это означало бы только одно - что Конституционный суд сам определяет момент своего вмешательства. Это всегда имеет оттенок политический. А это как раз должно быть исключено в судебной деятельности.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Тут возникает еще один вопрос. Буквально вчера в интервью "Эхо Москвы" один из глав одного из субъектов Российской Федерации высказывался как раз очень положительно о возможности унификации, соответствия законодательств региональных законодательствам федеральным. Последовал вопрос, что ведь сейчас существуют некие, особенно на Северном Кавказе, меры безопасности, меры достаточно чрезвычайные, если на них посмотреть. Как в такой ситуации быть? Было сказано, что, извините, мухи отдельно, котлеты отдельно. Вопрос понятен?

Т.МОРЩАКОВА: Вопрос-то понятен, но дело в том, что это опять-таки не сфера компетенции Конституционного суда ровно до тех пор, пока соответствующие меры, о которых мы говорим, не основаны на нормативном тексте и пока этот нормативный текст не оспаривается кем-либо в Конституционном суде. Конституционный суд будет оставаться к этому достаточно безразличным, как та самая Фемида с завязанными глазами.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Но ведь возможна ситуация, когда конкретный гражданин конкретного субъекта Федерации сочтет действия федеральных властей по отношению к себе незаконными и будет последовательно обращаться по всем инстанциям.

Т.МОРЩАКОВА: Конечно. Такие ситуации возможны, граждане обращаются в Конституционный суд очень часто, в том числе и в отношении мер, принимаемых не только федеральными властями на основе закона по отношению к гражданину, но и в отношении мер, принимаемых региональными властями на основе их законов. И тогда Конституционный суд действует точно так же, как он включается, когда обращаются высшие органы государственной власти Федерации или субъектов.

Н.БОЛТЯНСКАЯ: Таким образом, как я поняла из начала нашей беседы, Вы все-таки не считаете, что произошедшее сегодня событие является выходящим за рамки?

Т.МОРЩАКОВА: Нет, оно нормальное.

В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" была Тамара Морщакова, заместитель председателя Конституционного суда РФ.