Законопроект о порядке формирования Совета Федерации; возможность возбуждения уголовных дел против некоторых губернаторов - Александр Котенков - Интервью - 2000-06-01
И. МЕРКУЛОВА - Добрый день, Александр Алексеевич. Мы говорим о президентских законопроектах, которые вчера рассматривались в Госдуме и были одобрены. Вы сказали, что даже сами удивлены: было подано больше голосов, чем ожидалось.
А. КОТЕНКОВ - Не совсем удивлен. Просто мы ведем постоянный мониторинг мнений депутатов и, в принципе, мы, как правило, угадываем плюс-минус 10 голосов предполагаемый результат. В данном случае результаты действительно оказались несколько выше, чем мы предполагали. Это трудно объяснить, но определенные соображения у нас есть. Тем не менее, мы очень довольны результатом, поскольку это дает нам основания считать, что законы будут приняты в любом случае. "Любой случай" - это имеется в виду, если вдруг СФ наложит вето на один из этих законопроектов (может быть, я подчеркиваю). Хотя у нас сейчас есть уверенность, что этого не будет. Тем не менее, нельзя исключать такой вариант. Такое дружное голосование депутатов Госдумы дает нам основания полагать, что в случае наложения вето СФ оно может быть преодолено. И в таком случае законы пойдут сразу на подпись президенту.
И. МЕРКУЛОВА - Вы, очевидно, имеете в виду законопроект как раз о порядке формирования Совета Федерации?
А. КОТЕНКОВ - В принципе, да. Это наиболее спорный с точки зрения членов СФ законопроект. И, может быть, он вызовет наибольшее сомнение членов СФ. Хотя я должен сказать, что и следующий законопроект внесения изменений и дополнений в закон об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Федерации тоже не вызывает большого восторга у членов СФ, поскольку вводит персональную ответственность, вплоть до отрешения от должности глав исполнительной власти субъектов Федерации. Пока они такой ответственности не имеют.
И. МЕРКУЛОВА - Что касается закона о порядке формирования СФ, то здесь есть вопросы. Как следует из Конституции, СФ должен формироваться из лиц, прошедших через процедуру прямых и свободных выборов. Путин предлагает другой вариант.
А. КОТЕНКОВ - Нет, Вы не правы. В Конституции об этом не сказано ни слова. Конституция говорит, что Госдума избирается. Здесь правомерно говорить о прямых всенародных выборах. А СФ формируется из представителей законодательного и исполнительного органов субъектов Федерации. Ни слова не говорится о том, кто должны быть эти представители, то есть на последнем 4-летнем этапе это были руководители соответствующих органов власти. Но поскольку Конституция говорит, что порядок формирования СФ устанавливается федеральным законом, то если законодатель изменит порядок формирования, это будут другие лица. Но главный конституционный критерий, что они должны быть представителями конкретных органов законодательной и исполнительной власти. Вы прекрасно понимаете, что если они пройдут процедуру всенародного избрания в своих субъектах Федерации, то они будут представлять избирателей, а не конкретный орган. Поэтому Конституция как раз говорит не о выборности их, а о представительстве от конкретного органа.
И. МЕРКУЛОВА - В СФ представителей региона предлагает глава субъекта. Правильно?
А. КОТЕНКОВ - Нет.
И. МЕРКУЛОВА - Это то, что следует из предложений Путина.
А. КОТЕНКОВ - Нет. Я еще раз напомню, что в Конституции говорится о том, что представителями субъекта Федерации является один представитель от законодательного органа. И Вы прекрасно понимаете, что здесь уже глава исполнительной власти ни при чем. Вот второго представителя исполнительного органа предлагает высшее должностное лицо или руководитель исполнительной власти субъекта Федерации.
И. МЕРКУЛОВА - Но ведь у нас высшее проявление власти народа - свободные выборы?
А. КОТЕНКОВ - Народ избрал, здесь идет как бы опосредованная выборность. То есть народ избирает законодательный орган и высшее должностное лицо. Таким образом, он опосредованно влияет на появление представителя в СФ. То есть он доверяет этим выбранным лицам назначить своих представителей. И если народ избрал главу субъекта Федерации, а глава субъекта Федерации назначил не очень хорошего представителя в СФ, это вина губернатора, а не народа. И народ вправе спросить с избранного им губернатора. Но, к сожалению, не с самого представителя в СФ. Представитель в СФ - это второе "Я" человека (или органа), который его туда делегировал.
И. МЕРКУЛОВА - Но, тем не менее, прямых выборов нет. Здесь появляется такое понятие, как опосредованные выборы.
А. КОТЕНКОВ - Да. Именно такой принцип заложен в Конституцию, что Верхнюю палату составляют представители органов власти субъектов Федерации, которые препарируют все принятые Думой законы именно с позиции этих органов, которым предстоит применять эти законы. На определенном этапе с 95-го по 2000-й год это были собственно руководители этих органов, хотя Конституция не конкретизирует, являются ли они обязательно руководителями или это какие-то опосредованно назначенные лица. Самое главное, что они должны оценивать законы с точки зрения органа государственной власти, который эти законы будет применять. Видимо, на том этапе в 95-м году это было оправдано. Все-таки Федерация у нас была, мягко говоря, слабо устойчивой, и привлечение лидеров субъектов Федерации на федеральный уровень для принятия таких решений было оправдано. А сейчас мы считаем, и президент это воплотил в своих проектах, что государство достаточно укрепилось, угрозы сепаратизма практически нет, за редким исключением событий, которые происходят сейчас на Кавказе. А в целом по стране мы не видим такой угрозы. И президент считает, что сейчас задача губернатора - сосредоточиться на социально-экономических проблемах своих регионов. А в СФ будут заседать профессионалы, которых они сами же и делегируют. То есть фактически губернатор отвечает за те действия, которые осуществляет в СФ его представитель. А тот, в свою очередь, несет туда идеи в соответствии с идеями губернатора, а представитель законодательного органа - в соответствии с идеями законодательного органа. Мы считаем, что это внутреннее дело законодательного органа - определить, каков будет порядок взаимодействия со своим представителем, будут ли они у себя в законодательном органе обсуждать все вопросы, которые предстоит выносить на заседание СФ и давать конкретные директивы своему представителю, доверят ли они, как президент мне доверяет, осуществлять его полномочия в Госдуме, за редким исключением, в силу своего правосознания и опыта, - это уже дело самих субъектов Федерации, как они установят порядок взаимодействия со своим представителем.
И. МЕРКУЛОВА - Исходя из этих новых предложений, президент получает право и отстранять губернаторов, глав регионов?
А. КОТЕНКОВ - Да, но это другой закон.
И. МЕРКУЛОВА - Об этом тоже хотелось бы поговорить. В каком случае это происходит?
А. КОТЕНКОВ - Я хотел бы несколько слов сказать, почему президент внес такой законопроект. За последние годы анализ законодательных, вообще нормативных правовых актов субъектов Федерации показывает, что свыше 20% таких актов принимается с нарушением федеральных законов и федеральной Конституции. Уставы Конституций многих субъектов Федерации содержат вопиющие противоречия с Конституцией РФ. Многолетняя борьба и прокуратуры, и министерства юстиции, и даже прямые обращения президента к главам этих субъектов с требованием привести в соответствие с федеральной конституцией свои уставы и конституции мало к чему приводят. Вчера я цитировал письмо Генерального прокурора президенту, где он дает конкретный перечень субъектов Федерации, чьи конституции или уставы нарушают федеральную Конституцию, чьи законы нарушают федеральные законы, и т.д. И, к сожалению, поделать с этим ничего невозможно, никто не несет за это ответственности.
Я приведу один пример. Одним из первых своих шагов в должности президента Владимир Владимирович Путин сделал следующее. Он написал несколько писем главам субъектов Федерации с требованием привести в соответствие с федеральными законы этих субъектов с конкретным указанием, какие именно акты он требует привести в соответствие. Один из чиновников высокого ранга в Башкирии заявил (он сослался на извечный русский империализм, то есть на извечные имперские русские традиции), что это пусть Россия приводит свою конституцию в соответствие с башкирской конституцией. Вот пример того, к чему привела многолетняя попытка без какой бы то ни было ответственности уговорить, привести свои акты в соответствие с федеральными. Стало очевидно, что это невозможно. Значит, нужна ответственность, вплоть до роспуска законодательных органов, которые отказываются вносить соответствующие коррективы в свои законы и конституции и снятие с должности глав субъектов Федерации в этом же случае. Но я должен сказать, что закон, в свою очередь, создает серьезные защитные механизмы, не позволяющие учинить произвол. Если говорить о законодательном органе, то его роспуск, точнее, досрочное прекращение полномочий возможно только после четырехкратного судебного решения. Осуществляется он федеральным законом. Здесь произвол исключен. В случае отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Федерации оно осуществляется президентом после четырехкратного судебного решения, после предупреждения президента после первого нарушения. И только потом, если после первого нарушения последует последующее, также дважды подтвержденное судебной инстанцией, президент отрешает от должности высшее должностное лицо. Почему введена такая разница: законодательный орган распускается федеральным законом, а должностное лицо отрешается президентом? Дело в том, что процедура прохождения закона очень длительна. И если законодательный орган субъекта Федерации фактически орган стратегического планирования, то есть он в основном принимает законы, - это достаточно длительная процедура, и вряд ли он может повлиять на какие-то события в субъекте Федерации мгновенно, оперативно. А высшее должностное лицо - это как раз оперативный орган, который принимает решение единолично и мгновенно. И если запустить его по процедуре отрешения от должности, аналогичной прекращению полномочий законодательного органа, он за этот год, пока ходит закон, столько может натворить, что потом трудно будет разгрести все эти завалы. Поэтому президент считает, что этот акт должен быть молниеносным. Если он после четырехкратного судебного решения, после предупреждения президента продолжает антизаконные действия, он должен быть немедленно освобожден от должности.
-
И. МЕРКУЛОВА - Мы говорим о президентских законопроектах, которые вчера рассматривались в первом чтении и были приняты. В частности, о том законопроекте, который позволяет президенту отстранять губернаторов и местные законодательные органы от должности и распускать местные законодательные органы. Как же так? Ведь губернаторы - это избранное лицо.
А. КОТЕНКОВ - Дело в том, что избрание населением не означает полной безнаказанности. К огромному сожалению, бывают и ошибки. Никуда от этого не денешься, вся мировая история демократии показывает, что всенародное избрание не гарантировано от ошибок. И ответственность должна быть. Я напомню, что даже президент РФ, который также избирается всенародно, всей страной, все равно может быть отрешен от должности в установленных Конституцией случаях. Здесь также вводится институт ответственности высших должностных лиц за систематическое, неоднократное и грубое нарушение федеральных законов, федеральной Конституции. Я еще раз напомню, что для того чтобы президент получил право отрешить главу субъекта Федерации от должности, тот должен нарушить закон, издать незаконный акт, который признается судом несоответствующим федеральным законам. Далее суд должен подтвердить, что применение этого акта нарушило конституционные права граждан или создало препятствия для реализации властных полномочий федеральных структур или вообще органов власти на территории субъекта. То есть после такого двукратного судебного решения президент выносит предупреждение и требует привести данные акты в соответствие с федеральными законами. Если после этого повторно глава субъекта Федерации совершает подобные же действия и их незаконность дважды подтверждается судебным решением, только после этого президент получает право отрешить данного главу субъекта Федерации от должности.
И. МЕРКУЛОВА - Губернатор может сказать: "Ко мне претензии? Я готов, но законодательное собрание не дает".
А. КОТЕНКОВ - Если речь идет о противоречии федеральным законам в законе субъекта Федерации или ином нормативном акте, принятом законодательным органом, то такую же ответственность должен нести и этот орган. Но здесь механизм несколько сложнее. То есть также после четырехкратного решения суда о неконституционности или незаконности деятельности законодательного органа президент вносит проект федерального закона в Госдуму о досрочном прекращении полномочий этого законодательного органа. И его полномочия прекращаются федеральным законом. Почему мы вынуждены на это пойти? Я приведу несколько примеров. В 93-95 годах я работал заместителем министра по делам национальностей и региональной политике. Тогда министерство занималось, в том числе, и разграничением полномочий с субъектами Федерации. Известный договор о разграничении предмета ведения и полномочий. Во многих из них в тех случаях, когда конституции субъектов Федерации расходились с федеральной Конституцией, мы записывали обязательный пункт: "соответствующий субъект Федерации обязуется в 6-месячный срок привести свою конституцию в соответствие с федеральной Конституцией". Прошел этот срок. Я могу привести пример республики Тува, Хакасия, Якутия. Проходит установленный в договоре срок, конституция не исправляется. Мне лично доводилось разговаривать с президентами этих республик и задавать вопрос: "А почему? Срок прошел, вы обещали свою конституцию привести в соответствие с федеральной" - "Что я могу сделать? У нас разделение властей. Парламент - независимый орган. Внесение изменений в конституцию - это его прерогатива. А они не хотят этого делать. Я не виноват". Чтобы не было в данном случае невиноватых, если парламент отказывается в течение установленного срока приводить свои законодательные акты в соответствие с федеральными, то в том порядке, о котором я говорил, он должен быть распущен. Не может быть такого, чтобы конституции Якутии, Хакасии, Тувы, Татарстана, Башкирии противоречили Конституции РФ и не было способа привести их в соответствие с федеральной Конституцией. В этом случае следует роспуск парламента субъекта Федерации.
И. МЕРКУЛОВА - Александр Алексеевич, не могу не спросить Вас о следующем. Вы сказали, что как только эти законопроекты будут приняты, 16 губернаторов сядут, а остальные потом.
А. КОТЕНКОВ - Не остальные, а некоторые. Меня удивляет та шумиха, которая поднята в прессе вокруг моих слов. Я должен сказать, что ни конкретных цифр, ни конкретных фамилий я не называл. Как юрист, я свято чту презумпцию невиновности. Моя фраза о том, что при обсуждении этих законопроектов в одном из научных учреждений МВД было сказано одним из высокопоставленных сотрудников МВД, что у них достаточно оснований для того, чтобы привлечь некоторых губернаторов к уголовной ответственности, как только они будут лишены парламентской неприкосновенности, - я именно это сказал перед телекамерами, - обросла такими невероятными подробностями Например, "Аргументы и факты" вчера пишут, что я назвал трех человек. Это в вопросе читателя. А ответ газеты говорит, что якобы в администрации президента есть список из семи губернаторов и что показательная первая посадка произойдет уже в конце июня. Некоторые газеты пишут о шестнадцати, и т.д., и т.п. Я просто рекомендую поднять видеозапись моего пятничного интервью целому ряду телекомпаний. Вы знаете, когда выходишь из зала заседаний, стоит целая баррикада телекамер, перед которыми я это сказал. Я просил бы не раздувать ажиотажа вокруг этого.
Еще раз подчеркиваю, речь идет о чисто гипотетической возможности, которую исключать нельзя, что как только губернаторы будут лишены парламентской неприкосновенности, а это заключается, прежде всего, в невозможности возбудить уголовное дело без согласия СФ Это совершенно уникальная ситуация. У правоохранительных органов есть данные о противоправной деятельности человека, а возбудить уголовное дело нельзя, поскольку должен дать согласие СФ. Я напомню, что за 7 лет существования СФ он лишь однажды дал согласие на возбуждение уголовного дела, и то с третьей или четвертой попытки, против бывшего председателя законодательного собрания города Санкт-Петербурга. И все. Извините меня, это называется "ворон ворону глаз не выклюет". Поэтому совершенно справедливо замечено, что как только будет снята парламентская неприкосновенность, против некоторых губернаторов, видимо, будут возбуждены уголовные дела.
И. МЕРКУЛОВА - Откуда взялась цифра "16"?
А. КОТЕНКОВ - Мне трудно сказать.
И. МЕРКУЛОВА - Вы не говорили?
А. КОТЕНКОВ - Я еще раз говорю - "Аргументы" называют 3,7,16 и т.д. В официальных интервью я нигде этого не говорил. Поэтому я просил эти страсти утихомирить и трезво подумав, понять, что это будет. Именно парламентская неприкосновенность, к сожалению, давала некоторым горе-администраторам уверенность и безнаказанность. И теперь этого не будет. Я думаю, что правоохранительные органы, наконец, получат возможность реализовать свою информацию и свои наработки в отношении наиболее злостных нарушителей закона.
И. МЕРКУЛОВА - Александр Алексеевич, принятие законопроектов в первом чтении означает одобрение концепции. Поправки вносятся во втором.
А. КОТЕНКОВ - Да.
И. МЕРКУЛОВА - Наверняка поправки будут?
А. КОТЕНКОВ - Да, они уже есть. И более того, во всех вчерашних своих докладах я заранее оговаривал, поскольку предварительное обсуждение в комитетах шло довольно давно, что мы готовы уже принять большое количество поправок. Мы видим недостатки внесенных президентом законопроектов, с одной стороны. С другой стороны, мы видим пути достижения компромисса, согласившись со многими поправками, предлагаемыми депутатами. И я думаю, что мы успешно доработаем эти законопроекты. Безусловно, сразу скажу, что мы не будем рассматривать те поправки, которые изменяют концепцию законопроекта. Хотя обсуждение вчера показало, что в основном обсуждение шло в рамках предложенной президентом концепции. Речь шла лишь о деталях, иногда очень серьезных, но эти детали, не меняя основной концепции законопроектов, вполне приемлемы.
Приведу лишь один пример, весьма серьезный. Очень бурные дебаты вызвало положение закона о праве президента отстранять от должности губернаторов на период следствия в случае возбуждения против них уголовного дела. Предыдущий разговор показывает, что в случае лишения их парламентской неприкосновенности возбудить уголовное дело против губернаторов будет элементарным делом. Как говорил один известный наш классик, не ошибается только тот, кто ничего не делает. Весь вопрос, любое ли уголовное дело должно становиться основанием для отстранения губернатора от должности. Совершенно очевидно, что нет. И здесь мы предлагаем такой вариант.
Во-первых, сама правомерность отстранения от должности. Я напомню, что такая норма на протяжении последних десятилетий существовала и существует в уголовно-процессуальном законодательстве, когда обвиняемый может быть отстранен от исполнения должностных обязанностей по постановлению следователя, санкционированного прокурором. Это постановление реализуется непосредственным руководителем обвиняемого. В отношении губернатора нет непосредственного руководителя. И данный закон всего лишь конкретизирует, кто же принимает решение в этом случае: президент. Но мы считаем, что губернатор должен быть еще более защищен, нежели обычный гражданин, служащий. При этом мы согласны с тем, что, видимо, можно будет прописать в законе перечень составов преступлений, которые влекут отстранение от должности, и особый порядок, когда отстранение от должности может быть осуществлено только по представлению Генерального прокурора. То есть если против губернатора возбуждается уголовное дело по признакам состава преступления, которые попадают в этот перечень, такое дело должно быть немедленно направлено Генеральному прокурору. Генеральный прокурор, изучив это дело, делает выводы, насколько серьезны обвинения, есть ли судебная перспектива, в какой мере должностное лицо может повлиять на ход расследования, если будет оставаться при должности, и принять решение о внесении представления президенту на отстранение от должности данного лица. Только тогда президент принимает такое решение.
В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" был постоянный представитель президента РФ в Госдуме Александр Котенков.