законодательные инициативы президента РФ, реформы местного самоуправления в РФ. - Олег Сысуев - Интервью - 2000-05-26

26 мая 2000 года.

В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" Олег Сысуев, президент Конгресса муниципальных образований России, бывший первый заместитель главы администрации Президента РФ.

Эфир ведет Алексей Венедиктов.

А.ВЕНЕДИКТОВ: Мы продолжаем серию передач, посвященных законодательным инициативам президента по реформированию власти или, скажем так, административным реформам в России. Один из президентских законопроектов касается права губернаторов распускать органы самоуправления: городские управы, городские советы, мэрии. Что Вы понимаете под этой инициативой президента и насколько Вы считаете, что она своевременна?

О.СЫСУЕВ: Первое: я должен сказать о том, что, в принципе, идея введения ответственности избранных должностных лиц и избранных органов - как местного самоуправления, так и регионального уровня - очень правильная. Потому что до сих пор у нас подобной ответственностью формально были наделены президент, который, как известно, мог быть смещен с должности на основании импичмента, и парламент, который мог быть распущен президентом при определенных условиях. Подобных процедур в отношении региональных властей не существовало вообще, а в отношении властей города, поселка они существовали в таком виде, что никогда не могли быть применены и не были, кстати, ни разу применены с того времени, как был принят закон об общих принципах местного самоуправления.

А.ВЕНЕДИКТОВ: Отвечу Вам, что и президент не был смещен, и парламент не был распущен.

О.СЫСУЕВ: Но все-таки процедура была запущена. Парламент распускался нашим совершенно уникальным способом с участием танков, но все-таки это происходило на этом уровне. Между тем в России стало признаком хорошего тона не только нарушать законодательство на этом уровне и Конституцию РФ, но, более того, не исполнять решения судов по этому поводу (которые, кстати, были не очень часто) и решения Конституционного суда (подобный опыт тоже был). Никто за это не нес ответственность. Поэтому, в принципе, сама идея весьма и весьма продуктивна. Но когда глубже изучаешь эти инициативы

А.ВЕНЕДИКТОВ: Законопроекты. Все-таки это уже законопроекты, это форма юридического документа.

О.СЫСУЕВ: Конечно, законопроекты. Естественно, возникает вопрос, в каком окончательном виде они будут приняты и какие далеко идущие последствия они за собой несут.

А.ВЕНЕДИКТОВ: Вы были мэром Самары, то есть Вы возглавляли местное самоуправление. Давайте мы сейчас примерим этот законопроект, который внес президент, если бы он был в том виде, в каком внес президент, в бытность Вашу мэром Самары.

О.СЫСУЕВ: Отлично. Одно из предложений, которые содержит этот закон, ставит вообще под сомнение существование такой должности, как мэр Самары или Самарская городская Дума. Потому что там предложена норма, в соответствии с которой в городах свыше 50 тысяч человек населения и в городах - центрах областей и столицах республик может предлагаться федеральной властью особый порядок местного самоуправления. Что за этим кроется? За этим может крыться также и то, что в этих городах и поселениях может не быть вовсе местного самоуправления. Туда будет распространяться государственная власть.

А.ВЕНЕДИКТОВ: То есть, назначения будут?

О.СЫСУЕВ: Возможно, и так.

А.ВЕНЕДИКТОВ: Но кто-то же должен За канализацию отвечать-то кто будет?

О.СЫСУЕВ: Возможно назначение, будет отвечать назначенный человек за канализацию. Но при этом он будет отвечать не перед населением, что правильно, а перед вышестоящим начальником. То есть, будет сидеть такой бюрократ.

А.ВЕНЕДИКТОВ: У начальников канализация будет в порядке всегда, отдельная, видимо.

О.СЫСУЕВ: Здесь очень важно не выплеснуть вместе с водой ребенка, потому что есть некие базовые вещи. Уже никто не задает вопрос о том, избираем президент всенародно или нет. Избираем. Никто не сомневается в том, что нужны альтернативные выборы. Да, нужны альтернативные выборы. Местное самоуправление, как это записано в Конституции, должно существовать как отдельная власть, и эта власть должна быть максимально приближена к народу. Народ должен ее избирать, и эта власть должна отвечать перед населением в первую очередь, не перед губернатором и так далее.

А.ВЕНЕДИКТОВ: В данном случае, мэр Самары отвечает перед своими избирателями, а не перед губернатором.

О.СЫСУЕВ: Да. И перед законом, безусловно.

А.ВЕНЕДИКТОВ: Хорошо. Если мэр Самары не выполняет решений суда? Только что Вы приводили пример относительно местного самоуправления.

О.СЫСУЕВ: Обязательно должна наступить ответственность.

А.ВЕНЕДИКТОВ: В чем должна заключаться эта ответственность?

О.СЫСУЕВ: Та процедура, которая расписана в законопроектах, на мой взгляд, вполне сгодится за основу, что по решению суда (тем более, там дается две попытки на это, дается возможность исправить нарушения, допущенные в принятии решения) должно произойти отстранение. Но при этом исполнять обязанности руководителя города с одновременным назначением выборов в итоге должен тот человек, который определен в уставе города. В каждом уставе местного самоуправления есть пометка о том, кто должен исполнять обязанности в случае выбытия по каким-то причинам избранного должностного лица. Ни в коем случае не должно быть нового назначения. Вот этого не должно происходить, должна быть преемственность, на мой взгляд. Мне кажется, что это очень важно. Еще одна важная вещь. Законопроектом предполагается, что около полутора тысяч муниципальных образований, а именно районов, с принятием этого закона в одночасье вообще перестают существовать.

А.ВЕНЕДИКТОВ: Почему?

О.СЫСУЕВ: Потому что нет такого понятия на уровне местного самоуправления в соответствии с этим предложением, как район. Нет. Район сельский имеется в виду. Нынче они есть, их полторы тысячи. И население участвовало в избрании этих руководителей. Поэтому надо ответить на вопрос, что с ними будет. Главная идея местного самоуправления заключается в том, что население само через своих представителей, избранных руководителей формирует тот образ жизни, который им нравится. Здесь есть еще одна очень важная, на мой взгляд, вещь - что в том виде, в каком сейчас предложен законопроект (я еще раз подчеркиваю, что концепция, на мой взгляд, правильная)

А.ВЕНЕДИКТОВ: Правильная ответственность.

О.СЫСУЕВ: Да. Губернаторы могут вообще своеобразно понять ответственность избранного должностного лица. Скажем, известно, что практически ни один бюджет, кроме исключений типа Москвы, не покрывает самых необходимых нужд в городах и поселках. И мэр вынужден решать, что лучше: не заплатить зарплату или оставить людей без тепла. Это, на самом деле, не риторические вопросы. Это вопросы, которые встают перед мэрами практически всех городов нынче с нашими дырявыми бюджетами. Если он решает, что надо направить деньги на зарплату, и при этом недоплачивает и остается должен за поставку тепла, то можно элементарно решить, что таким образом он нарушает права человека, и за это его отстранить от должности.

А.ВЕНЕДИКТОВ: И поставить удобного человека.

О.СЫСУЕВ: Да. Здесь, как мне кажется, арбитром должен выступать не только суд, причем несоответствующий, как написано в законопроекте (известно, что у нас областные суды в силу своей бедности зачастую зависят от исполнительной власти регионов), но также арбитром должен выступать полномочный представитель президента в округе.

А.ВЕНЕДИКТОВ: Ну-у, договорились. Полномочный представитель президента - уж какая угодно власть, но никак не судебная.

О.СЫСУЕВ: Я не говорю, что это судебная власть. Но на предварительном этапе обязательно президентская власть, представитель президентской власти должен быть арбитром в этих конфликтах.

А.ВЕНЕДИКТОВ: Я не понимаю. Есть самоуправление, которое отделено от государственной власти и не попадает под представителя президента ровно потому, что он в систему самоуправления не входит.

О.СЫСУЕВ: Абсолютно не так.

А.ВЕНЕДИКТОВ: А как?

О.СЫСУЕВ: Я еще раз повторяю: правильно, что здесь задействованы судебные процедуры. Правильнее бы еще было, чтобы эти вопросы решал не районный, не областной суд, а суды других инстанций, которые могли бы в полной мере независимо осуществить свои апелляционные функции.

А.ВЕНЕДИКТОВ: У вас только Верховный суд остается.

О.СЫСУЕВ: Может быть, и Верховный суд. Потому что это конфликт, на самом деле, двух разных совершенно властей.

А.ВЕНЕДИКТОВ: Вот именно. Я об этом и говорил, что мы не знаем ни одной области, где не было бы конфликта между мэром и губернатором. Если будет принят закон, губернатор может снять мэра очень легко по надуманному предлогу.

О.СЫСУЕВ: На самом деле, это процессы объективные. Во всех случаях это не конфликт плохого Ивана Ивановича с плохим Иваном Никифоровичем. Мэр столицы, как правило, если это человек состоятельный, является политическим оппонентом губернатора и его потенциальным соперником на выборах губернатора. Конечно, он является фигурой неудобной в силу того, что мэры городов и центров имеют хорошие бюджеты для того, чтобы реализовать свой потенциал. В этом смысле, безусловно, решать эти конфликты должна не исполнительная власть только, но и судебная в первую очередь.

А.ВЕНЕДИКТОВ: Я бы вернулся к проблемам, если слово "канализация" кого-то шокирует, то к проблемам дорог в городе, света, тепла и так далее. По тому законопроекту, который внес президент (мы касаемся только одной части), Вы одобрили концепцию, что мэры крупных городов, главы сельских регионов, соответствующие муниципальные советы должны нести ответственность за неправильные и неконституционные действия. Поскольку эти органы избраны непосредственно населением ровно для того, чтобы решать вопросы дорог, света, зарплаты, бюджетов и так далее, перед кем они должны нести ответственность? Ведь главный вопрос ровно в этом. Получается по этому законопроекту (может быть, я его неправильно понял), что они несут ответственность не перед теми, кто избрал, а перед губернатором.

О.СЫСУЕВ: На самом деле, не так. Фиксирует факт подобного нарушения суд, что правильно. Суд оценивает, принято ли это решение в рамках Конституции и закона либо это противоречит Конституции и закону. При этом дается возможность исправить допущенное нарушение. И уже действия предпринимает губернатор. Но, как известно, у нас есть опыт Приморского края - опыт взаимоотношений губернатора и местного самоуправления. У нас зачастую суды сквозь пальцы смотрят, когда у нас избранных людей без всякого решения судов, других органов

А.ВЕНЕДИКТОВ: Или решения суда первой инстанции.

О.СЫСУЕВ: Да, первой инстанции, выносят вперед ногами.

А.ВЕНЕДИКТОВ: Физически, причем.

О.СЫСУЕВ: Физически. И ничего не происходит. Люди сидят на своих местах, в дальнейшем успешно выбираются в другой раз, и это становится нормой. Вот это очень опасно. На мой взгляд, основной упор с введением этих рекомендаций

А.ВЕНЕДИКТОВ: Законопроектов.

О.СЫСУЕВ: законопроектов должен быть сделан на вещах базовых. Если нарушается, на самом деле, Конституция, впрямую законодательство Российской Федерации Скажем, в Удмуртии два года конституция и законопроекты Удмуртии по местному самоуправлению впрямую противоречили Конституции России. По этому вопросу принимал решение Конституционный суд, что это так. Вместе с тем, никто никаких мер не принимал, и все работали на своих местах. В данном случае, действительно, должна была наступить ответственность, как у избранного должностного лица, которого, кстати, там не было, там Госсовет. До сих пор, по-моему, Госсовет. Видимо, в том случае должен быть распущен Госсовет, который допускает подобные нарушения.

А.ВЕНЕДИКТОВ: Госсовет - это все-таки законодательный орган субъекта Федерации, это другой уровень. Я возвращаюсь к дорогам и электричеству. Не считаете ли Вы правильным тогда, что нужно возродить систему отзыва избранного лица в самоуправлении? Скажем, мэр Самары не выполняет свои обязательства, собирается какое-то количество подписей, проводится мини-референдум, мини-импичмент - я не знаю, как называется. Вы говорите, что процедура очень сложна. Я не думаю, что процедура отстранения выбранного мэра или роспуска выборного муниципального совета должна быть легкой.

О.СЫСУЕВ: На самом деле, процедура отзыва избранного должностного лица либо роспуска по инициативе населения избранного законодательного органа власти города, поселка, существует в подавляющей части муниципальных образований. Либо на основе уставов этих муниципальных образований, либо на основе законов о местном самоуправлении того или иного субъекта Российской Федерации. Но мы с вами еще не скоро будем жить в обществе, когда люди не просто так ощущают свою причастность к власти, голосуя за нее, но когда они пристально следят за властью, которая открыта, реагируют и являются действительными участниками процесса управления. Это очень сложно. В цивилизованных странах, на самом деле, все так и происходит. Там на самом деле есть местное самоуправление, и даже сейчас нельзя говорить, что оно происходит бесконфликтно с региональным уровнем. Мы же бываем в Совете Европы и в Конгрессе Совета Европы, где наши коллеги из Германии, из Франции тоже обсуждают эти вопросы: и недофинансирование местных бюджетов, и ограничение компетенции местных органов власти.

А.ВЕНЕДИКТОВ: Давайте все-таки к законопроектам. Я понимаю, что это Ваша любимая тема, Вы сели на свой конек. Вот Светлана пишет: "Все разговоры о том, что власть самоуправления подотчетна только народу, - профанация. Где Вы видели, чтобы зарвавшийся мэр ответил перед народом? Нужно, чтобы мэры подчинялись губернаторам, а те - президенту". Но тогда, может быть, если встать на логику Светланы, лучше не надо никаких выборов? Есть один выборный президент, он назначает губернаторов, те назначают мэров, те назначают При чем здесь, правда, мы, непонятно.

О.СЫСУЕВ: Светлана, видимо, желает того, что было двадцать лет назад. Там, на самом деле, существовала, хотя прикрытая не очень прозрачным одеялом, система административной команды. Это и есть административно-командная система. Как мне кажется, в отличие от Светланы, этот период мы, по моему мнению, слава Богу, уже проехали. Возможно, надо было решать общие вопросы при президенте Ельцине в условиях жесткой вертикали на какой-то период. Не случилось. И сейчас, видимо, эти базовые вещи, такие как избранность и мэров, и губернаторов, и президента, должны остаться. Я с радостью услышал о том, что это подтвердил Владимир Владимирович Путин в своем обращении к нации, когда он передал эти законопроекты в Думу.

А.ВЕНЕДИКТОВ: Получается, что избирает народ, а снимает губернатор или даже полномочный представитель президента, которого никто не избирал.

О.СЫСУЕВ: В данном случае губернатор или полномочный представитель выполняют техническую функцию по решению суда, на короткий срок. Я еще раз говорю, что я к этому отношусь не совсем однозначно. Мне кажется, что решение об отстранении от должности должен принимать суд.

А.ВЕНЕДИКТОВ: Если суммировать (Вы меня поправите, если я неправильно скажу), Вы поддерживаете концепцию этого законопроекта (напомню, что мы говорим исключительно о третьем так называемом законе, о возможности исполнительной власти отстранять органы местного самоуправления), но Вы не поддерживаете процедуру. Вы считаете, что она слишком в этом проекте закона облегчена.

О.СЫСУЕВ: Я, во-первых, не поддерживаю предложение, которое может вообще лишить граждан права на местное самоуправление, а именно: введение особого порядка в некоторых поселениях свыше 50 тысяч и центрах субъектов и республик. Я категорически против этого выступаю и считаю, что главным в решении вопроса об отстранении мэра либо законодательного собрания от должности должен являться суд.

А.ВЕНЕДИКТОВ: Но не местный.

О.СЫСУЕВ: Нет.

А.ВЕНЕДИКТОВ: Я не знаю, остались ли Вы членом "Союза правых сил", входите ли Вы в это движение. Теперь как политический деятель, как человек, имеющий отношение к политике, что Вы будете рекомендовать своим товарищам по партии? Можно так сказать? Вы остались членом СПС?

О.СЫСУЕВ: Нет, я не являюсь членом СПС. Но я могу сказать, что это мои товарищи.

А.ВЕНЕДИКТОВ: Что бы Вы рекомендовали своим товарищам-депутатам, которые будут голосовать при принятии этого закона, по поводу закона о самоуправлении? Конкретно, если можно.

О.СЫСУЕВ: На самом деле, этим товарищам ничего рекомендовать не надо, как оказалось после моего приезда из Страсбурга и беседы с нынешним лидером фракции. Он и фракция все прекрасно понимают. Они понимают, насколько важны для России основы демократии и одно из важнейших проявлений демократии - право граждан на местное самоуправление.

А.ВЕНЕДИКТОВ: Что Вы, уже как бывший первый заместитель главы администрации, думаете по поводу формирования Совета Федерации? Как Вы считаете, как должен формироваться Совет Федерации?

О.СЫСУЕВ: Предложенная модель точно не идеальна. Ее можно принять разве что как переходную модель к тому, чтобы Совет Федерации избирался людьми, всенародно, по два представителя, скажем, от территории. Не идеальна она потому, что это будут зависимые люди, поскольку нельзя назвать вполне легитимным избрание на законодательном собрании региона во всероссийском масштабе. Это все-таки будут люди, напрямую зависимые от территории. Со своими бытовыми проблемами, которые скоро в Москве не решатся, с мыслями о том, что, видимо, придется возвращаться на территорию, которая их назначила путем избрания на законодательном собрании. Поэтому эта модель не идеальна.

А.ВЕНЕДИКТОВ: То есть, Вы выступаете за изменение Конституции в этом вопросе?

О.СЫСУЕВ: Я уверен в том, что придет время, когда нам просто деваться будет некуда, как приступать к размышлению об изменении Конституции. Но не сейчас, безусловно. Но я убежден еще и в том, что эта модель гораздо более конструктивна и полезна для страны, чем присутствие в Совете Федерации губернаторов и председателей законодательных собраний.

В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" был Олег Сысуев, президент Конгресса муниципальных образований России, бывший первый заместитель главы администрации Президента РФ.