Создание структур прокуратуры в федеральных округах; усиление принципа федерализма - Валентин Степанков - Интервью - 2000-05-25
М.СТАРОСТИНА: Сейчас одна из главных тем - это готовящаяся реформа государственной власти. Владимир Устинов подписал распоряжение о создании структур прокуратуры в федеральных округах. Как известно, их у нас будет семь. Давайте сначала в целом, как Вы считаете, правильная ли это мера? А потом перейдем к некоторым частностям.
В.СТЕПАНКОВ: Я думаю, что то решение, которое принял Генеральный прокурор, это решение не только Генерального прокурора, который вдруг захотел изменить структуру управления органами прокуратуры. Это достаточно мощный централизованный федеральный орган, насчитывающий почти 40 тысяч работающих. Речь идет о том, что в целом государстве уже началась та реформа государственного управления, о которой президент, вступая в должность, говорил. И не только сказал, но уже сделал конкретные шаги. Речь идет о создании семи федеральных округов, куда уже назначены представители президента. Будут, исходя из указа президента, созданы и аппараты этих представителей. Указом и очерчена пока основная деятельность, которой будут заниматься представители президента. Я думаю, что этот указ еще будет дальше конкретизировать их функции, их полномочия - не только в сфере государственно-политического управления, но и в чем-то финансово-хозяйственного. Несмотря на то, что все чаще раздаются голоса, что появление представителей президента в этих федеральных округах ведет к ущемлению губернаторской или власти президентов республик, это далеко не так. Я думаю, что это только поднятая волна критики, которая не основана на объективных реальностях самого указа. Губернатор любой области избирается на основании областного закона, скажем, устава области, избирается народом. И указ президента никаких его полномочий не урезал. Губернатор или президент республики так же, будучи избран людьми, гражданами, жителями, несет перед ними ответственность, в соответствии с действующими областными или внутриреспубликанскими законами выполняет функции по управлению субъектом федерации. Поэтому появление такого должностного лица, полномочного представителя, его не лишает какой-либо власти. Но президент идет дальше. Мы знаем о том, что в Думу поступил пакет законов, в котором будет сказано о том, что необходимо реформировать и верхнюю палату нашего парламента - Совет Федерации. Речь идет о том, что в Конституции у нас записано, что Совет Федерации формируется в соответствии с федеральным законом. Был один закон. Сегодня он действует, и мы знаем, что Совет Федерации формируется на основании делегирования губернатора, избранного в области, или президента, избранного в республике, и руководителя законодательного органа субъекта Федерации. Сегодня предлагается изменить. Сейчас, я думаю, нет смысла говорить о деталях будущего закона, потому что он только еще внесен в Думу, наверняка претерпит изменения в ходе обсуждения и поправок. Но вот тут-то, когда из уст нынешних губернаторов раздается критика указа президента (я думаю, что они сегодня не решаются впрямую его критиковать, но подспудно между строк чувствуется их озабоченность). Так вот, в первую очередь озабоченность связана не с появлением руководителей в федеральных округах. Она связана с тем, что, лишившись полномочий члена верхней палаты нашего парламента, Совета Федерации, тем самым губернаторы (в первую очередь это они беспокойны) лишаются и депутатской неприкосновенности. Когда мы формировали избираемую власть в регионах, мы помним крылатое выражение Бориса Николаевича Ельцина, который сказал: "Берите суверенитета столько, сколько сумеете". Сумеете взять, переварить, пережевать. Сегодня мы уже достаточно ярко убедились в том, что, во-первых, взятый рядом регионов суверенитет не равен. Есть республики, где суверенитета взято больше. И это не только самостийное желание республики или ее лидера. Нет, они взяли уже на основании договоров, подписанных между республикой, краем, областью и федеральным центром. Практически все субъекты Федерации подписали такие договоры. Но они не равны, они не однозначны в ряде некоторых аспектов, в том числе и в сфере налогового законодательства. Уже создаются субъекты Федерации с одними правами и субъекты Федерации с более узкими правами. Кроме того, мы сегодня имеем часто такие возгласы, что вот раньше первые секретари обкомов партии, вот у них была власть. Ну, история, к счастью, еще далеко не ушла. Я не хочу идеализировать тот период, но надо быть справедливым и объективным. Первый секретарь обкома в какой-то мере зависел от бюро областного комитета партии. Дальше был пленум областного комитета партии. Существовала контрольная комиссия в ЦК КПСС, пленум самого ЦК КПСС. И никакой первый секретарь никогда не подписывал финансовых документов. Он имел право распоряжаться только партийным бюджетом областной партийной организации. Сегодня губернатор - это не только политический лидер региона, это не только руководитель и всей исполнительной власти в регионе, но и серьезный, крупный распорядитель активами, имуществом области, влияющий, в том числе, и на управление государственной собственностью на территории своего региона. Это человек, который участвует в формировании серьезных финансовых, бюджетных потоков, который распоряжается и влияет, скажем, на многие природные ресурсы. О чем говорить, если у нас есть с десяток областей - доноров, где доходы вообще больше, чем расходы, в которых нуждается область. Сегодня такие губернаторы имеют не только политическую независимость от центра, но и во многом финансовую и хозяйственную независимость. Поэтому предыдущая история, когда президентом России был Ельцин, я думаю, что пришедший к власти Владимир Владимирович Путин и его окружение сделали вывод из тех периодов, когда контроль федерального центра во многом был утрачен за целым рядом регионов. Отсюда сделана попытка: не умалить власть лидеров регионов, а, во-первых, ужесточить сам контроль, и как форма этого контроля избрано создание федеральных округов. Переходя ко второй части Вашего вопроса (о прокуратуре и о создании структур прокуратуры в федеральных округах), в самом указе президента сказано, что полномочный представитель президента не может сам лично физически контролировать все процессы, которые поручено контролировать этим указом. Там сказано, что он должен опираться на контрольный аппарат президента
М.СТАРОСТИНА: Нужны посредники.
В.СТЕПАНКОВ: Да. Есть у нас контрольное управление президента. Оно, кстати, не только существует в федеральном центре, но и, по-моему, также в 11-ти региональных. Скорее всего, они сейчас будут приведены в соответствие с семью территориальными округами. Также в этом указе сказано, что опираться должен на органы прокуратуры. Вот отсюда, в развитие указа президента, вновь назначенный Генеральный прокурор и принял решение о том, чтобы разработать необходимые документы, просчитать и создать структуры прокуратуры в федеральных округах. Уже сказано, что их должны будут возглавить заместители Генерального прокурора. Это объясняется тем, что, в отличие в целом от чиновничьего аппарата, прокуратура - это орган властный, поскольку он не только упоминается в Конституции, но есть и закон о прокуратуре, который дает определенные процессуальные полномочия. Отсюда - заместитель Генерального прокурора имеет полномочия как из закона о прокуратуре, так и из процессуальных законов: Уголовно-процессуального кодекса, Административного кодекса, Гражданско-процессуального. Он влияет на эти процессы. Поэтому мы можем получить приближение централизованной федеральной структуры прокуратуры ближе к регионам. Нужно это сделать? Я думаю, нужно, несомненно. Сегодня мы наблюдаем следующую картину. За несколько последних лет централизация прокурорского надзора в стране, к сожалению, тоже размывалась. Она размывалась в том числе и благодаря уступкам президента и центральной власти. В законе о прокуратуре появились поправки, которые дали право субъектам Федерации в лице губернаторов, законодательных органов, во-первых, согласовывать назначение и освобождение начальников органов внутренних дел. Не только назначить, но и сместить. Чем это кончилось - мы видим сейчас судебный конфликт по Москве. То же самое в прошлом году появилось и как поправка в закон о прокуратуре. Я думаю, что во многом утеряли свою самостоятельность и независимость от региональных властей и органы налоговой полиции, органы нашей фискальной службы. Скорее всего, это сейчас будет устраняться.
М.СТАРОСТИНА: Не будут ли эти вновь создаваемые структуры дублировать те, которые уже есть в регионах?
В.СТЕПАНКОВ: Как раз я начал говорить о том, что сегодня прокуроры на местах испытывают серьезные трудности в осуществлении своих полномочий, защищая федеральные интересы. Я думаю, что здесь виноват частично и федеральный центр, потому что не всегда была полностью финансируемая система - не только прокуратуры, но и судов, федеральных органов внутренних дел. Это ставило в финансовую зависимость такие федеральные структуры от местных органов власти. Это предоставление квартир, оплата всех коммунальных услуг, средств связи. Часто за деньгами на командировки по расследованию преступлений ходили в областные или городские администрации. Это есть и по сей день. Это постепенное размывание значимости федерального представительства устанавливало такие межличностные отношения. Отсюда - принципиальность во многом снижалась. Правда, в первую очередь это зависело, конечно, от первых лиц в областной, краевой или республиканской прокуратуре, как они еще сумели себя поставить. Я думаю, что одна из первых задач, которую смогут быстро решить те лица, которые возглавят структуры прокуратуры при округах, - это, во-первых, повысить защищенность самих работников и руководителей региональных прокуратур от влияния местных властей. Разрешить тот или иной конфликт и добраться до Москвы было очень сложно. Иногда и мне доводилось слышать такие разговоры: "Ну да, начальник в Москве далеко, а вот губернатор здесь каждый день". Этот вопрос будет решаться. Кроме того, если это лица, которые будут заместителями Генерального прокурора, у них будут широкие процессуальные права: выдача санкций на арест, продление срока содержания под стражей по расследованию наиболее актуальных дел. Надо иметь в виду, что не только все шумные дела расследуются в Москве. Часто шумную кампанию создают средства массовой информации. Я Вас уверяю, на местах расследуются не менее серьезные и не менее сложные, актуальные дела. Приближение людей, которые могут прикрыть - продлив срок расследования, продлив срок содержания под стражей, - приближается и должностное лицо прокуратуры, которое вправе достаточно оперативно реагировать на незаконные судебные постановления (это привнесение протеста). Если раньше прокурору той или иной области, предположим Камчатской, надо было добираться до Москвы, то теперь ему надо будет не так близко, но до Хабаровска. Я знаю эти расстояния, работая сам там - три года на Дальнем Востоке. Таким образом, я думаю, что определенная эффективность воздействия прокурорского надзора на актуальные дела уголовные, на быстрое, оперативное реагирование на нарушение местными органами федеральных законов должна повыситься. Я думаю, что для радиослушателя не так будет интересно, но с учетом этого внутри самой прокуратуры возникнут определенные трудности, и новому Генеральному прокурору нужно будет еще их разрешить. Я имею в виду организацию работы аппарата, взаимодействие между дополнительным числом заместителей и, по всей видимости, перераспределение определенных полномочий и передача структур в эти округа. Но это, как говорится, внутренняя кухня прокуратуры.
М.СТАРОСТИНА: Но в прессе уже сегодня высказывались предположения, что тем самым Устинов, используя простой язык, уберет всех своих конкурентов.
В.СТЕПАНКОВ: Я думаю, что здесь все же во главе будет стоять дело. Межличностные отношения есть в любой системе, но из-за напряженности работы они все же отойдут на второй план.
М.СТАРОСТИНА: Как Вы считаете, в связи с появлением структур прокуратуры в федеральных округах, не увеличится ли количество уголовных дел в отношении губернаторов?
В.СТЕПАНКОВ: Например, вчера я смотрел информационную программу по НТВ, и там было небольшое интервью с губернатором Ярославской области Лисицыным. Он как раз сказал: "Появление таких прокурорских работников - это что, усиление преследования?". Во-первых, никакого преследования быть не может, потому что сама прокуратура не только не обязана выполнять какой-либо политический заказ, это запрещается прямо законом. Конечно, я понимаю, что многое зависит от людей, которые этот закон исполняют, но, тем не менее, органы прокуратуры на местах будут создаваться в первую очередь не для этого. Кроме того, я думаю, что в пылу этой возникшей полемики сами губернаторы еще не поняли определенную выгоду для себя, которую они поймут только со временем. Во-первых, к ним приближается облеченный большими процессуальными правами руководитель Генеральной прокуратуры. Они могут быстрее, во-первых, до него достучаться и решить какое-либо дело, требующее оперативного вмешательства прокуратуры: установление надзора за теми же органами внутренних дел, пресечение противоправных действий тех же нарушающих закон органов местного самоуправления. Ведь у многих губернаторов тоже существует головная боль в том, что мэр того или иного города или законодательный орган областного центра, предположим, издает нормативные акты, которые противоречат и уставу области, да и федеральным законам. Так что я думаю, что спадет эта первая волна эмоциональная, и губернаторы, достаточно умные и мудрые люди, найдут и много полезного, что будет происходить.
М.СТАРОСТИНА: Как Вы считаете, сколько времени нужно для создания такой эффективной структуры прокуратуры в отдельном округе? Я понимаю, что везде разная ситуация, но в среднем. Месяц, годы?
В.СТЕПАНКОВ: Я думаю, что это, конечно, гораздо быстрее. Дело в том, что в самой структуре прокуратуры есть определенный опыт работы по территориальному принципу. Еще в 1992 году мы создали, правда в масштабах Ставропольского края, такую региональную прокуратуру - на Кавказских Минеральных водах. Дальше этот опыт был использован и при создании структур региональных прокуратур на Северном Кавказе. Кстати, и сам Устинов возглавлял такое территориальное подразделение, уже будучи в должности заместителя Генерального прокурора. Другое дело, что сегодня руководящее звено и центральный аппарат прокуратуры построен по предметному принципу. Здесь же врывается в их действительность серьезная перестройка, которая будет требовать переосмысления своей деятельности, исходя из территориального принципа. Вот здесь могут возникнуть определенные затруднения. Но я думаю, что на их разрешение чисто организационное хватит двух-трех месяцев.
М.СТАРОСТИНА: Хотела Вас спросить по поводу нового Генерального прокурора. Как Вам кажется, будет ли дан ход громким делам при Владимире Устинове?
В.СТЕПАНКОВ: Я думаю, что те дела, которые на слуху сегодня у всех жителей России, по крайней мере тех, кто интересуется общественной и политической жизнью, обречены на тот или иной исход. Сегодня в какой-то мере и новый Генеральный прокурор, да и, я не побоюсь этого, сам Владимир Владимирович Путин являются заложниками разрешения этих шумных и громких дел. Когда-то планка притязаний на то, что именно в этих делах содержатся наиболее яркие примеры коррупции на самом высоком уровне в государстве, была поднята. А вот объективно ли она была так высоко поднята, есть ли под этим серьезные доказательства и серьезная база или это было сделано в угоду той политической борьбе, куда была втянута прокуратура? Сейчас на этот вопрос предстоит ответить Устинову, предстоит, в первую очередь, ответить следователям, которые должны непредвзято, будучи защищенными теперь от всей этой политической конъюнктуры, просто процессуально разобраться с имеющимися фактами. Надо довести следствие до конца и не только принять законное решение, но в конечном итоге и сказать общественности, что там было, что там есть, если эти дела не пойдут в суд. Если же дела в том или ином виде, по тем или иным статьям попадут в суд, тогда на это уже ответит власть судебная, установив или не установив виновность того или иного лица. Но просто так эти дела в архив, наверное, сдать не удастся. Я думаю, если это произойдет, то это будет серьезное упущение для президента, да и в целом для нынешней власти, заявившей о том, что она будет действовать в рамках закона и достаточно открыто.
М.СТАРОСТИНА: Владимир Путин много говорит о диктатуре закона. По Вашим наблюдениям, у нас действительно воцарилась диктатура закона?
В.СТЕПАНКОВ: Когда еще в начале 90-х годов впервые формировался и союзный парламент, и тот первый Съезд народных депутатов СССР, а затем на этой же волне демократизации общества формировался и Съезд народных депутатов, самым популярным и расхожим лозунгом было стремление к созданию правового государства. Потом, со временем это дело стало забываться, притухать. Хотя мы сделали тогда кое-что. Я имею в виду, мы - это депутаты союзные, российские. Во-первых, была положена законодательная база и сформирована судебная власть, появился Конституционный суд, произошло размежевание, усилена состязательность судебного процесса. Много можно на эту тему говорить, это тема для отдельной передачи. Но принципы, ради которых затевалась работа по созданию правового государства, постепенно были свернуты. Сегодня появилась новая формулировка. Поэтому я думаю, что диктатура закона - это притягательное понятие, которое обязательно должно опираться на ценности гражданского общества. Диктатура всегда должна чем-то уравновешиваться, хотя мы сегодня прекрасно понимаем, что перекос, который кое-где допускался в защиту правонарушителя, в ущерб интересам законопослушных граждан, не должен перехлестываться в том, что эта диктатура где-то может перерасти в террор. За лозунгом "Диктатура закона" должно стоять не только ужесточение ответственности за нарушения, но рядом должна быть обязательно составляющая - высокий профессионализм всех правоохранительных органов и судебной власти и обязательно защита ценностей общегражданского демократического общества. Вот в этой совокупности мы и будем стремиться, в конечном итоге, опять же к правовому государству.
В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" был бывший Генеральный прокурор РФ Валентин Степанков.