процесс перерегистрации иногородних граждан Москве: перспектива обжалования этой меры в судебных инстанциях, вплоть до Европейского суда - Олег Миронов - Интервью - 1999-09-23

23 сентября 1999 года

В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" уполномоченный по правам человека в России Олег Миронов.

ВВ - Вот уже несколько недель в Москве и в других крупных городах в центре России, на юге и в других регионах принимаются особые меры по обеспечению безопасности после тех терактов, которые были совершены в Дагестане, в г. Буйнакске, в Москве, а затем и в Волгодонске. Судя по тем сообщениям, которые поступают, эти меры по обеспечению правопорядка и безопасности граждан иногда сопровождаются случаями нарушений прав человека. Это, прежде всего, касается Москвы, судя по тем обращениям граждан, которые поступают во многие правозащитные организации и в СМИ. Людей, постоянно не прописанных в Москве, пытаются заставить перерегистрироваться, но срок перерегистрации уже завершен 21 сентября, а также некоторых людей пытаются выдворить из Москвы. О том, насколько законны и насколько оправданы такие меры, мы поговорим сегодня с нашим гостем. Олег Орестович, здравствуйте.

ОМ - Добрый день.

ВВ - Мы много слышим о том, как в Москве обеспечивается правопорядок, о том, как работают силы милиции, привлеченные подразделения внутренних войск, о том, как проводятся массовые проверки людей. Тем, у кого нет надлежащих документов, грозят высылкой или выдворением из Москвы. Ведь все это, наверное, должно делаться на основе либо тех законов, принятых в России, либо подзаконных актов, которые имеет право издавать правительство Москвы или мэрия. Вы знакомы с такими решениями, были ли они где-то официально опубликованы, чтобы люди могли с ними ознакомиться, и чтобы эти документы имели бы законную силу?

ОМ - Все документы, которые касаются прав человека, действуют тогда, когда они обнародованы. Что касается постановлений Московского правительства, о которых Вы говорите, то лично я получил информацию из СМИ, радио и ТВ. Проблема, которая затронута в жалобах, письмах граждан и Ваша постановка вопроса, - это вопрос очень сложный. Дело в том, что Конституция содержит норму о свободном передвижении граждан России по территории своей страны и о свободном выборе места жительства. В то же самое время Россия представляет собой федеративное государство, в составе которого, если считать Чечню, 89 субъектов РФ. Согласно Конституции, регулирование отношений, связанных с правами и свободами граждан, относится к совместной компетенции и Федерации, и субъектов Федерации. Стало быть, субъекты Федерации могут принимать нормативные акты, регламентирующие отношения в сфере прав и свобод человека.

ВВ - И при этом они не должны противоречить нашему основному закону?

ОМ - Да, эти документы не должны противоречить основному закону. И если по этому вопросу есть федеральный закон, то закон субъекта Федерации также не может ему противоречить. У нас эта проблема не сегодня возникла, она просто обострилась в связи с взрывами, террористическими актами. Еще в прошлом году я предлагал парламенту принять федеральный закон о миграционной политике, потому что все прекрасно видят, что миграционный поток нарастает. Из бывших республик Союза СССР масса людей стремятся в центр России, в Москву. А теперь мы уже видим, как и из наших субъектов РФ, из национальных республик и автономий тоже немало людей стремится именно в Москву. В мире есть практика принятия закона в установлении определенных квот для того, чтобы и власти, и люди знали, сколько данный город, данный субъект Федерации может принять в течение квартала (года) людей для работы, для получения медицинской помощи. Я полагаю, что необходимость в таком законе назрела, он нужен. Если его не будет, то каждая местная власть, каждый субъект Федерации будет творить свои правовые нормы, которые, к сожалению, нередко ущемляют права и интересы граждан.

ВВ - И все-таки сейчас на федеральном уровне существуют какие-то законы, принятые Госдумой либо прежними Верховными Советами, которые регулировали бы перемещения людей внутри территории РФ?

ОМ - У нас есть закон о въезде и выезде иностранных граждан, лиц без гражданства на территорию РФ. Что же касается законов РФ, связанных с миграционными процессами, то их на нынешний день не существует. Такие законы необходимо принимать, потому что есть субъекты Федерации, находящиеся в тяжелых условиях. Я уже назвал Москву, но кроме этого есть Краснодарский край, куда массы людей устремляются. Есть Ставропольский край, которые граничит с Чечней и испытывает большие сложности. И наша федеральная миграционная служба должна здесь проявить инициативу. Мы готовы включиться в этот процесс. Мы анализируем данную ситуацию. К нам поступает масса жалоб. Нужно и людям объяснять, что каждый имеет права, но нужно, чтобы твое право не ущемляло права других людей. Поэтому в некоторых случаях (такие случаи, к сожалению, имеют место) власти могут принимать меры, но они должны приниматься в соответствии с действующей законной процедурой, которая может в определенном плане ограничить права других лиц для того, чтобы обеспечить права десятков, сотен тысяч людей.

ВВ - Олег Орестович, Вы могли бы привести какой-нибудь конкретный и, на Ваш взгляд, положительный пример, достойный подражания, того, как подобная проблема решается в какой-либо из других зарубежных стран?

ОМ - Я уже сказал, что в целом ряде зарубежных стран, где тоже мощный миграционный поток Если взять ФРГ, то там гигантский поток выходцев из Турции. Если взять Балканы, то Вы знаете, какие там мощные потоки. Та же Греция регламентирует приток албанцев из Косово. Есть примеры некоторых штатов США, где регламентируют поток из латиноамериканских стран. Мне казалось, там больше всего негров, а оказывается, что там больше всего выходцев из латиноамериканских стран. Это нормальная практика. И неплохо бы, если бы такие законы принимались государством, предварительно проводя консультацию с соседним государством, из которого идет этот поток. Тогда бы все это было и в русле демократии, законности, и в русле соблюдения прав человека.

ВВ - Когда в Москву прибывают беженцы из наших же российских регионов, с кем вести переговоры?

ОМ - Эти вопросы должно решать правительство Москвы. Я, кстати говоря, к большим группам беженцев тоже обращался, и говорил: "Почему вы стремитесь в Москву? Есть свободные земли, есть населенные пункты, где имеются построенные, но не заселенные дома". В Ярославской, в Саратовской области. Я был в Воронежской области, г. Борисоглебск: там гигантская группа переселенцев из Душанбе, которые ведут жилищное строительство, им нужна помощь. Это очень знающие, квалифицированные люди. Поэтому регулирование миграционного потока - это и будет защита прав и интересов граждан, чтобы они попадали в более-менее подготовленные условия, чтобы их ждали, могли оказать им помощь и поддержку.

-

ВВ - Мы теперь будем говорить о той ситуации, которая сложилась в Москве. Во-первых, давайте попробуем немного прояснить вновь положения или юридические нормы, которые касаются регистрации и перерегистрации приезжих. Насколько законны требования московских властей ко всем гостям нашего города пройти обязательную перерегистрацию?

ОМ - На этот счет было принято постановление правительства Москвы в связи с той особой ситуацией, которая сложилась в столице. Поэтому я полагаю, что необходимая правовая база для этого есть. Главное, каким образом происходит эта перерегистрация. Если в перерегистрации отказывают лицам по национальной, этнической принадлежности, то это грубейшее нарушение прав человека. На прошлой неделе состоялась большая встреча с лидерами чеченской диаспоры в Москве. Это люди, которые десятилетиями живут в Москве. Это и известные ученые, и генералы. Они осуждали терроризм, то, что происходит в Чечне. Но в то же время они не могут смириться с тем, чтобы чеченцев преследовали по всей России только потому, что они являются чеченцами. Я эту позицию полностью поддерживаю. Терроризму, бандитизму должен быть поставлен заслон, но законопослушный гражданин РФ, независимо от национальности и вероисповедания, должен быть, бесспорно, защищен.

ВВ - ГУВД на днях опубликовало свои итоговые данные проведенной перерегистрации. Если я не ошибаюсь, примерно 60 тыс. людей получили справки о том, что они прошли перерегистрацию, а более 10 тыс. чел. было отказано. Однако, насколько мне представляется, это незаконно. Ведь в соответствии с теми действующими юридическими нормами, которые имеются в нашей стране, регистрация носит не разрешительный характер, а лишь уведомительный. И человеку достаточно просто обратиться в милицию, сказать, что "я такой-то, живу в Москве", и ему должны, просто обязаны дать справку, подтверждающую, что он находится здесь на законных основаниях. И согласимся, что эти 10 тыс. отказов - это не просто произвол отдельных милицейских чиновников, а серьезная практика, которая действует в Москве с благословения столичных властей.

ОМ - Я думаю, что в этой ситуации необходимо разбираться. Может быть, среди 10 тыс., кому отказано в регистрации, немало тех, кому отказано правомерно. Если у них нет места жительства, места работы, то власти вправе отказать в регистрации. Но может быть и произвол, поэтому нужно наводить порядок в этой сфере, нужны необходимые нормативные акты. Вы знаете мировую практику. Сейчас в целом ряде стран для того, чтобы получить въездную визу, нужно известить власти о том, какая у тебя сумма долларов имеется, можешь ли ты прожить в этой стране, или ты приедешь и будешь ходить по улицам и просить милостыню.

ВВ - Олег Орестович, но это все-таки касается иностранных граждан, а дагестанцы, чеченцы, жители Владимирской области - это россияне, и они обладают теми же правами, что и постоянные, коренные жители Москвы.

ОМ - Поэтому я еще раз повторяю, что нужно парламенту, несмотря на то, что он сейчас занят (тем более, Нижняя палата) предвыборными делами, обратить внимание на эту проблему. Она возникла не сегодня, нужно эту проблему решать. Нужны федеральные законы для того, чтобы можно было сказать субъекту Федерации: "Ты нарушил федеральный закон". Если таких законов нет, то с такими нарушениями бороться сложно. Хотя мы знаем, что у нас была отменена прописка; мы знаем, что Конституционный суд подтвердил незаконность прописки; мы знаем, что регистрация должна действительно носить не разрешительный, а уведомительный характер.

ВВ - И все равно чего-то не хватает, каких-то законов?

ОМ - Я думаю, что каких-то законов не хватает: должны быть четкие критерии, когда можно отказать в регистрации, на каких основаниях, что делать с такими людьми. Я слушал выступления больших милицейских начальников, - у них тоже возникают проблемы. Если отказано в регистрации гражданину, который имеет постоянное место жительства в другом городе России, его еще можно препроводить к постоянному месту жительства. Но у нас же масса людей, которые вообще не имеют места жительства, вообще нигде не прописаны, т.н. бомжи. Что делать с ними? Не создавать же для них резервации. Об этом нужно думать властям.

ВВ - Но тех людей, которые находятся в Москве, но постоянно прописаны в другом регионе, московские власти и милицейское руководство планируют выдворять. Здесь имеется какая-то законодательная база? На каком основании можно взять человека, насильственно посадить в поезд и отправить из столицы?

ОМ - Если раньше регистрация была ограничена определенным временем, то теперь Конституционный суд своим решением вообще отменил время. Если человек зарегистрирован, он может находиться в месте регистрации столько, сколько он считает необходимым. Поэтому те действия, которые сейчас осуществляются в Москве, конечно, не полностью вписываются в действующее законодательство. Но то, что проблема есть и ее нужно решать, - это бесспорно.

ВВ - Вы сказали сейчас, что действия московских властей не вполне законны. Это означает, что те люди, которые посчитают, что их права, как граждан России, ущемлены, могут попытаться или должны попытаться отстоять свои права в суде?

ОМ - Бесспорно. Они могут обратиться в прокуратуру, которая осуществляет общий надзор и обязана защищать права и интересы граждан. И эти люди, если они считают, что их законные права и интересы ущемляются, имеют право обратиться в суд. Они могут обращаться к нам, к уполномоченному по правам человека. Мы в рамках своей компетенции будем действовать. Я сторонник того, что мы должны рассматривать не отдельную жалобу, а за жалобами видеть явление. Я теперь вижу, что есть проблема, есть явление, нужно решать. Каким образом? Чтобы и защитить права коренных москвичей, которые живут здесь и боятся новых взрывов, террористических актов, и защитить права российских граждан, которые приехали в Москву из других городов России, но являются законопослушными гражданами. Как решить эту проблему? Я думаю, что ее можно решить. У нас даже нет закона о чрезвычайном положении. Ведь закон о чрезвычайном положении, который считается действующим, давным-давно устарел. Закон о чрезвычайном положении вообще-то не предполагает вводить всегда чрезвычайное положение на всей территории России. Его можно вводить в отдельном городе, в отдельном районе, если там действительно складывается такая ситуация, где нужны жесткие меры для защиты и охраны прав и интересов громадного большинства населения.

ВВ - Олег Орестович, Уполномоченный по правам человека в России готов оказать юридическую поддержку тем людям, которые посчитают, что они пострадали от неправомерных действий московских властей?

ОМ - Да, у нас имеется специальный отдел. Он так и называется: "отдел по жалобам беженцев, вынужденных переселенцев". Мы получаем жалобы, рассматриваем их, обращаемся в соответствующие органы. Я имею право и в суд обратиться на действия чиновника, который нарушает права гражданина. Я могу обратиться и в правительство. Я обратился и к мэру столицы Юрию Михайловичу Лужкову, обратил его внимание на то, что в Москве нет ни комиссии по правам человека, ни уполномоченного по правам человека, хотя закон предоставляет каждому субъекту право учреждать такой институт. Я полагал бы, что в Москве нужно принять закон об уполномоченном по правам человека в городе Москве, учредить эту должность, назначить на эту должность человека. Тогда он будет решать массу проблем. Он поможет и самому мэру в его деятельности.

ВВ - А Юрий Михайлович ответил что-нибудь?

ОМ - Пока нет. Видимо, сейчас предвыборная борьба. Но я надеюсь, что это предложение будет изучено, и ответ мы получим.

ВВ - Проясните еще одну позицию, пожалуйста. Может ли сейчас человек, который посчитает, что его права ущемлены, обратиться в европейские организации, в частности, в Европейский суд по правам человека в Страсбурге?

ОМ - Для того, чтобы обратиться в Европейский суд по правам человека в Страсбурге, нужно пройти судебной процедуру защиты в самой России, то есть нужно дойти до Верховного суда. Если решение Верховного суда гражданина не устраивает, то не позже чем в течение 6 месяцев после последнего решения суда гражданин может обратиться в Страсбург. Я думаю, что в Европейском суде будет очень много жалоб граждан, властям нужно об этом знать, потому что там гражданин выступает против государства. Если его жалоба решена в его пользу, то государство будет выплачивать немалые денежные компенсации. Так что дешевле и проще навести порядок в собственном отечестве, нежели по каждой жалобе выплачивать по 20-30 тысяч долларов. Нужно в бюджете, который будет принимать российский парламент на следующий год, заложить отдельную строчку: "Компенсация по решению Европейского суда", потому что сейчас в Европейском суде около 2 тысяч жалоб. Будут они все рассмотрены или нет, пока трудно сказать.

ВВ - Это жалобы по разным проблемам?

ОМ - По разным проблемам. Но у нас уже, наконец-таки, избран от РФ судья в Европейский суд. Я дважды обращался к президенту РФ с просьбой ускорить представление кандидатур. Я обращался и к председателю Европейского суда с просьбой не рассматривать дела россиян, пока не будет представителя в суде от РФ. Теперь такой судья есть, жалобы будут рассматриваться. И каждый чиновник, каждое государственное должностное лицо в России должны знать, что решения Европейского суда обязательны, обжалованию не подлежат, должны исполняться, иначе присутствие России в Совете Европы может быть приостановлено.

ВВ - Чиновники все-таки будут платить все эти выплаты, компенсации не из своих личных карманов, что мне представляется не совсем верным, а все из тех же бюджетных денег. Это деньги налогоплательщиков, то есть нас с вами.

ОМ - Нужно подумать о том, чтобы сам чиновник потом мог быть ответственен. Так называемый регрессный иск: если по его вине государство ущемило права гражданина, ему заплачены суммы, можно и с чиновников взыскать.

ВВ - Но такого положения в России пока нет.

В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" был уполномоченный по правам человека в России Олег Миронов.