Андрей Макаров - Интервью - 1998-07-06
6 июля 1998 г.
В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" - адвокат, Андрей Макаров, член комитета Государственной Думы по бюджету.
Эфир ведет Петр Журавлев.
ПЖ - Здравствуйте, Андрей Михайлович.
АМ - Добрый день.
ПЖ - Говорить мы будем сегодня о делах экономических и начну я с вопроса об антикризисной программе правительства. Сколько бы мне не пришлось в последнее время слушать разных отзывов на эту программу, на этот комплекс мер, все говорят: "Да, но...". Если есть у Вас это "Да" и если есть это "Но", то в чем они заключаются, как Вы относитесь к тем мерам, которые предлагает сейчас кабинет министра Кириенко?
АМ - Я бы начал не с "Да", а с "Но". И "Но" состоит как раз в том, что на мой взгляд, любая программа сегодня, даже самая лучшая, самая гениальная (хотя я не считаю то, что представлено, самой гениальной программой) лишена возможности, лишена шансов на успешную ее реализацию. В первую очередь потому, что любая программа будет неминуемо предусматривать определенные потери для практически всех социальных групп, начиная от беднейших и кончая нашими олигархами. Следовательно, довольных этой программой, счастливых, не будет. Такие вещи возможны только в том случае, если руководство страны имеет определенный элемент доверия. Тогда можно сказать людям - "Да, мы понимаем, Вы несете потери, мы все несем потери, но это необходимо для того, чтобы завтра настало светлое будущее". Сегодня в потери поверят все, а в светлое будущее не поверит никто. На мой взгляд, сегодняшнее правительство, сегодняшний президент лимит доверия исчерпали полностью, и поэтому я не говорю сейчас о принятии этой программы. Возможности ее реализации мне представляются крайне сомнительными.
ПЖ - Давайте поговорим конкретно о потерях. Андрей Михайлович, насколько я понимаю, Вы курировали прохождение через Думу несколько законопроектов, внесенных правительством. В частности, законопроект о введении налога с продаж. Во-первых, давайте попробуем объяснить нашим слушателям, что такое налог с продаж.
АМ - В самом названии заключен ответ. Налог с продаж - это налог, который возникает из того, что что-то приобретается. Проще говоря, это налог на потребление. Я считаю, это тот самый налог, который в правительственной программе занимает едва ли не ключевое место. И, на мой взгляд, его введение в стране исключительно целесообразно. Какие задачи можно было бы здесь поставить, какие задачи могли бы быть решены этим налогом? В первую очередь это реализация принципа социальной справедливости. Чем больше человек потребляет, тем больше он платит налог. Это абсолютно нормальный, совершенно естественный принцип. Кстати, если правительство готовило эти законы не в спешке, наверное, все эти законы можно было бы проработать гораздо лучше, они бы спокойнее проходили в Думе. Можно было бы, по-видимому, решить вопрос социальной справедливости, продумать систему льготирования. Это не просто освобождение каких-то товаров от этого налога (хлеб, молоко) - это правительство сделало, надо отдать ему должное, но и давайте подумаем, как компенсировать этот налог тем, кто сегодня наименее социально защищен. Этого к сожалению нет. Иными словами, в правительственном проекте потери беднейших слоев населения никак не сбалансированы. В результате мы должны считать не только экономический аспект, но и должны безусловно считать проблемы, которые будут связаны с социальным взрывом. Следующая задача - это выход денег, выход оборотов капитала из тени. Налог с продаж представляет собой одну из немногих возможностей по решению этой задачи. Потому что здесь все контролируемо. Это можно реализовать. Наконец это проблема наполнения не федерального, а регионального и местных бюджетов. И не случайно поэтому было внесено несколько проектов, не только правительственных. Есть проект Совета Федерации, есть проект комитета по местному самоуправлению, я помню, Николай Ильич Травкин много раз это предлагал. И так далее. Они разные по сути своей. Но наш комитет и группа, которая работала над этим налогом, как раз предлагала правительственный проект отклонить, а принять проект, представленный Советом Федерации. И здесь возникают очень важные проблемы. Правительство хитро поступило: с одной стороны, оно относит этот налог к региональным налогам. С другой стороны, в законе пишет: этот закон действует на всей территории Российской Федерации. Если его так определить, значит, это на самом деле не региональный, а федеральный закон, и следовательно, все права по его установлению, введению в действие принадлежат федеральному правительству. Между тем, совершенно очевидно, что этот налог должен вводиться субъектами Федерации с учетом особенностей региона. Где-то он может быть 5%, как предложило правительство, где-то он может быть меньше, где-то может быть его вообще не введут. И наконец, льготы, которые будут устанавливаться, - это пусть сами регионы определят - что им надо льготировать, что им нужно освободить от этого налога. К сожалению, в правительственном варианте эти проблемы решены недостаточно полно.
ПЖ - Вы знаете, сейчас у меня возникла такая мысль, что получился некий диссонанс... С одной стороны, правительство внесло налог на игорные заведения и тут же все наши левые депутаты (я имел в виду с левого фланга) проголосовали за, а за этот закон рука не поднялась.
АМ - Понимаете, у нас, к сожалению, многие законы принимаются с учетом политической репутации, или с боязнью потерять политическую репутацию.
ПЖ - Конечно, но с другой стороны тут речь идет о народных деньгах.
АМ - Совершенно верно. Но налог на игорный бизнес в глазах населения означает налог на богатых, а налог с продаж - он будет касаться каждого, но по-видимому, было бы намного правильнее объснить людям. Налог с продаж дает по году эффект 40,4 млрд рублей. До конца этого года - 18,2 млрд рублей. У нас задолженность по зарплате региональных и местных служащих сегодня составляет за год примерно 60 млрд. Иными словами, 2/3 этой задолженности мы можем покрыть только налогом с продаж. Так давайте честно объясним людям. (Я следую логике нашего премьер-министра. Если я не ошибаюсь, во время последнего выступления он раз восемь предложил: "Давайте честно. Мы не можем больше лгать.") Вот я и предлагаю: давайте честно объясним людям, что этот налог ложится на всех, что в стране тяжелая ситуация. И придется выходить из этой тяжелой ситуации в стране, ограничивая всех. Но при помощи этого налога мы решим проблему зарплаты. Так может быть человек согласится заплатить эти 5%, но получать зарплату, а не сидеть без нее. Это же огромное преимущество. Давайте продумаем эту систему не просто введением разового налога, а предложим систему мер, которые компенсируют потери вот этой несчастной бабушки, о которой говорят. Сегодня у бабушки пенсия 300 рублей, в каком-то регионе ее минимальная потребительская корзина - 200 рублей, и эта старушка со ста заплатит 5 рублей. Перед нами стоит задача компенсировать старушке эти пять рублей. И это можно сделать. Если бы правительство спокойно, без спешки проработало этот налог, я уверен, он был легко прошел в думе. Сейчас мы с правительством, Советом Федерации сидим над этим налогом (у нас неделя времени) и я не исключаю, что нам удастся найти компромиссный вариант, который пройдет в Государственной Думе. Больше того, обратите внимание: Дума поступила очень половинчато. С одной стороны, - сам проект закона отвергнут. С другой стороны, - основы, в которые было внесено, что налог с продаж добавляется, как налог принятый. Сегодня сложилась ситуация, когда в основы введен налог с продаж, но не установлено, кто его будет определять. Следовательно, завтра президент введет налог с продаж с размере 100%, и Дума ничего не сможет сказать. Следовательно, возникла еще одна коллизия, из которой нам также придется выходить.
ПЖ - Насколько я понимаю, остался еще один закон к которому Вы имели отношение в его прохождении в Думе - это подоходный налог с физических лиц. Коллизия заключается в том, что поначалу предполагалось сделать чуть ли не одну ставку, в свое время Борис Федоров говорил: "Давайте поставим 20 % и все"
АМ - Есть много вариантов. Когда мы готовили этот закон, по проекту, который был внесен правительством, было много хороших вариантов. Это прорабатывалось в рамках работы с налоговым кодексом. Основная причина того, что он не прошел - это его непроработанность. Просто убираются льготы, совершенно ясно, что повышается налоговое бремя на людей необеспеченных. И никаких мер компенсации правительство не прописывает. В законе о подоходном налоге можно найти решения, которые, как минимум, не причинят того вреда, который бы причинило принятие этого закона в первом чтении. Я считаю, что в первом чтении его стоило бы принять, не отдавая правительству на доработку, а поработать спокойно самим и сделать из него то, что мы считаем необходимым. Я думаю, что именно по этому пути мы и пойдем. На этой неделе мы будем готовить этот закон и предложим его Думе в более приличном виде, грамотном виде. Тогда у него есть шанс на прохождение. Но Дума права в отношении этого налога, когда говорит: "Скажите, какое будет налоговое бремя". Не будем выдергивать один закон и говорить, что мы устанавливаем такие ставки. Давайте определим, какое же будет налоговое бремя.
ПЖ - В сумме?
АМ - Да, будем считать и подоходный налог, и что надо льготировать, и кому надо помогать . Сделаем адресную социальную поддержку. Нельзя вырывать это из контекста. Эта антикризисная программа напоминает мне латание Тришкиного кафтана, берется с одного места и перекидывается на другое, а когда спрашивают - как же, там дырка будет? Это МВФ подождет, главное нам тут прикрыться.
ПЖ - Давайте поговорим о налоговом кодексе. Насколько я понимаю, он и призван создать целостную картину всех налогов. Вы работали с общей частью, которая сейчас была принята?
АМ - Да. Мне пришлось возглавлять рабочую группу по подготовке общей части, которая сейчас принята во втором чтении Государственной Думой. Что вообще это такое? Нам все время говорят - налоговая реформа. То, что нами подготовлено к налоговой реформе не имеет никакого отношения.
ПЖ - То есть?
АМ - Давайте говорить правду. Я убежден, что нет налоговой реформы. Налоговую реформу без определения ее концепции проводить нельзя. Концепцию налоговой реформы нельзя сделать до тех пока не будет целостной концепции экономической политики. Это именно то, чего у правительства сейчас нет. Постоянно идут обвинения - Дума что-то не приняла, мешается. В 95 году, летом, Дума приняла основы налогового законодательства , которые были на несколько порядков выше того проекта, который был представлен в результате правительству. Авторы этого правительственного проекта, который курировала группа Шаталова. Давайте называть вещи своими именами - Шаталов это человек Гайдара и Чубайса. Они сделали все, чтобы основы были провалены Советом Федерации, и они были провалены. Я Вам могу сказать как юрист - этот закон был блестящий. Это была великолепная юридическая база для проведения налоговой реформы. Он был на порядок выше всего того, что было в нашей стране, а главное, он не был выдернут из кусков зарубежного законодательства, а был написан, исходя из реальной ситуации в стране. Он остается прекрасным законом. Его беда в том, что он устарел сегодня на полтора года. Если бы тогда это было принято, сегодня мы уже могли бы провести налоговую реформу и у нас не стояли бы те проблемы, которые стоят сегодня. Почему это произошло? Без ответа на этот вопрос будет не понятно все то, что я буду говорить дальше. Огромные деньги, которые были выделены другими государствами, различными благотворительными фондами на разработку налогового кодекса. Деньги, которые позволяли ездить и изучать опыт, деньги, которые позволяли их тратить. Господин Шаталов, я преклоняюсь перед ним, физиком, математиком, но как юриста я его не знаю, потому что он не юрист. Налоговый кодекс, который предложило правительство писал не юрист . Я понимаю, что правительство избрало самый приятный путь - изучить опыт зарубежных стран, теми, кто своего-то опыта не знал. Это работа приятная. Но принятие правительственного варианта налогового кодекса означало бы конец нашей экономики полностью. Поэтому мы переписали общую часть. Нынешняя общая часть не имеет ничего общего с шаталовской. Мы помним все эти перипетии, когда Дума голосовала за него в первом чтении, это было через неделю, после того, как он был представлен в Думу. 696 страниц компьютерного текста. У нас в стране десяток миллионов бухгалтеров, прочитать это было невозможно. Я прочитал этот кодекс три раза. Первый раз я понял 40 %. Второй раз я понял еще 10 %. В третий раз я понял, что понять больше ничего нельзя. Он состоял из различных кусков: французского, канадского, немецкого, американского и других. Забываешь, что налоговые законодательства этих стран создавались для своей страны, с учетом исторического, правового опыта, уровня населения - не только правового уровня, но и уровня жизни.
ПЖ - Если это так сложно читать, а еще сложнее писать, зачем весь этот огород городить?
АМ - Обязательно надо, потому, что в принципе мы должны систематизировать налоговое законодательство. Дело в том, что кодекс - это вершина налогового законодательства. Это кодификация существующих норм. У нас же этих норм нет. У нас рваные налоговые законы, у нас нет науки налогового права. В результате надо было писать с чистого листа. Правительство даже не привлекло сильнейших экспертов страны, которые в этой области существовали, в том шаталовском проекте. Я хотел бы назвать тех людей, которые приложили силы к созданию общей части налогового кодекса. Это В.О. Слом, М. Орлов, с. Айвазян, С. Виноградов, А. Белинский - великолепные эксперты. Почему прошла в Думе эта программа? Она была абсолютно идеалагизированная. Работали коммунисты, работали жириновцы, работало "Яблоко" , работала "НДР" , работали все фракции. Эта работа была лишена каких-то идеологических преимуществ. Это не налоговая реформа (налоговая реформа это те налоги, которые мы будем платить), это правовая база, права налогоплательщиков. Не пустые права, которые ничем не гарантируются, они гарантируются обязанностями налоговых органов. Здесь все перекрещивается. Право налогоплательщика-обязанность налогового органа, если он эту обязанность не выполняет - ответственность его за нарушение. Здесь каждая строчка имеет значение. Мы провели принцип. То, что в уголовном праве называется презумпция невиновности, тут я бы назвал его принципом добропорядочности налогоплательщика. Не будем забывать, что правительство предложило совершенно конкретную вещь - любой налогоплательщик считается виновным и должен доказывать, что он "не верблюд", хотя он еще ничего не должен платить. Налогоплательщик должен платить только законно установленные налоги и выполнять только законные требования налогового органа. Сегодня создана юридическая база, которая основана на действительно лучшем международном опыте, который есть, но который адаптирован для нашей страны. Я повторяю - это не налоговая реформа, но это правовая база для осуществления реальной налоговой реформы.
ПЖ - Вы сейчас упомянули презумпцию невиновности налогоплательщика, а как быть с этим знаменитым немцовским законом, какова его судьба относительно государственного контроля за соответствием расхода человека его доходам.
АМ - Во-первых этот закон был принят Думой, потом был отвергнут Советом Федерации. Сейчас Дума преодолела вето Совета Федерации и он лежит на подписи у президента, который либо подпишет его, либо ретирует. Я не хотел бы сейчас обсуждать его дальнейшую судьбу. Я был одним из участников работы над этим законом. Глубоко уважаемый мною г-н Немцов во всех своих выступлениях говорит, что "мой закон принят" . От текста, представленном господином Немцовым осталось одно название. Я гарантирую, что в этом тексте не осталось ни одного слова от Немцова. От Немцова в этом тексте не осталось даже кудряшек. Этот закон направлен на то, чтобы мировую практику контроля привести на наше законодательство с учетом особенностей. Когда это осуществляется там, гарантии соблюдаются безусловно. Там судебная система работает так, что если, не дай Бог, вы кому-то что-то не так сделали, он в суде из вас душу вытрясет, и вы ему компенсируете все расходы. Мы взяли этот опыт и переносим его сюда с учетом наших особенностей. Поверьте на слово, что название у этого закона очень страшное, но оно позволяет вести серьезный государственный контроль именно в тех параметрах, в которых он необходим, и проводить его без ущерба для прав людей.
ПЖ - Он имеет какой-то экономический эффект?
АМ - Думаю, что да. В первую очередь он позволяет легализовать, вернуть деньги, которые были вывезены из страны.
ПЖ - Вот в чем дело.
АМ - Он позволяет людям, не думая о том, если они хотят спокойно тратить деньги и делать какие-то покупки, позволяет без ущерба для себя легализовать те доходы, которые у них были. Многие говорят, что это освобождение, амнистия, может они их украли. Если они их украли, от ответственности за кражу это не освобождает. Это освобождает от уплаты налогов за те деньги, которые у них были. Поэтому в данном случае я бы хотел, чтобы мы понимали, не надо бояться даже самых страшных названий, важно как они будут прописаны , какие гарантии при этом будут установлены, кто их будет применять.
В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" был адвокат, член комиссии Государственной Думы по бюджету Андрей Макаров.